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Etat charitable et Etat décentralisé

mercredi 17 septembre 2014

Emeran Atangana Eteme : « L’Etat charitable n’est pas l’Etat décentralisé »

Emeran Atangana Eteme Ce mois, Villes & Communes donne la parole à un haut fonctionnaire de la République. Enseignant, Chercheur, ConseillerTechnique N°1 du ministère du Développement Urbain et de l’Habitat, Emeran Atangana Eteme anime un site web très documenté où l’on peut découvrir ses posts sur les questions de décentralisation et de développement local.

Nous l’avons rencontré à la suite de l’article qu’il a signé en février dans la rubrique Espace communal, un espace dédié au courrier des lecteurs. Il a accepté de répondre à nos questions.

Par Kamdem Souop

Quel bilan faites-vous de la première phase du transfert des compétences et des ressources aux collectivités territoriales décentralisées ? S’agissant particulièrement des transferts de première génération aux communes en 2010, quel bilan pouvez-vous faire de cette expérience ?

Depuis 2010, les compétences transférées aux communes par la loi portant dispositions applicables aux communes, sont en train d’être progressivement laissées à leurs destinataires par les ministères. L’exercice de ces compétences par les communes contribuera à coup sûr à améliorer les conditions de vie des populations. Tel est l’objectif poursuivi.

Nous pensons d’ailleurs que le processus est en bonne voie. Seulement, le concept de décentralisation renvoie en règle générale à deux choses essentielles : la décentralisation du choix des hommes et des femmes et la décentralisation des projets, entendue comme décentralisation de la programmation des projets, et décentralisation de l’exécution des projets. Pourquoi ne pas reconnaître les acquis obtenus jusqu’ici pour que les hommes et les femmes, acteurs de la décentralisation, soient choisis par la périphérie et non plus par le centre ? Ce premier niveau de décentralisation est effectif au Cameroun.

Le deuxième niveau fait encore problème. La programmation des projets est encore malheureusement la prérogative des ministères. Ces derniers programment les projets, sans l’apport en amont des communes qui se trouvent simplement en train de se voir conférer la maîtrise d’ouvrage de ces projets. De sorte qu’on est en présence d’une forme de délégation automatique de crédits comme ça peut être entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés. Doit-on appeler cela décentralisation ? Que non. Les deux visages de la décentralisation sont indispensables à cette réforme de l’Etat. L’un ne va pas sans l’autre. En l’absence de l’un, il n’y a pas décentralisation.

L’État charitable n’est pas l’État décentralisé.La constitution affirme que « le Cameroun est un État unitaire décentralisé ». Ici, nous sommes en présence d’une forme de délégation de maîtrise d’ouvrage et non de décentralisation de l’État qui fait la charité à l’endroit des communes, donc l’État charitable et non l’État décentralisé. La décentralisation, à mon sens, est le stade supérieur de l’État charitable ; le transfert de compétences diffère de la délégation de maîtrise d’ouvrage. L’un est le cadet, l’autre, l’aîné.

Dans la délégation de maîtrise d’ouvrage, vous avez votre projet. Vous le connaissez mieux que quiconque ; mais pour des raisons d’efficacité, vous le confiez à une structure plus proche du site.

Il est d’ailleurs à noter que l’on ne recourt pas à cette forme juridique par idéologie mais par nécessité. Malgré les montants importants investis, dans ces conditions, l’impact de ces projets sur la population est marginal du fait du saupoudrage qui en résulte et qui consiste à affecter de petites sommes à des localités.

Que proposer dans ces conditions ? L’on parlera de décentralisation lorsqu’il appartiendra aux communes de saisir les services centraux des ministères des demandes de financement des projets n’ayant pas trouvé de financement au plan local. Les projets éligibles au financement de l’Etat sont examinés en conférence budgétaire puis retenus et les crédits y afférents délégués aux communes demanderesses. Voilà à mon sens le scénario qui permettra de sortir de l’État charitable actuel pour aboutir à l’État unitaire décentralisé prévu par le constituant.

Pensez-vous que 2011 sera, au-delà du cadre réglementaire, l’année de la mise en œuvre effective de la décentralisation au Cameroun, notamment dans ses aspects financiers ?

Les finances locales apparaissent comme l’un des éléments fondamentaux permettant de juger de l’accomplissement de la décentralisation. Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales demeure largement limité. Une large part des recettes des collectivités dépend des dotations que l’Etat accorde chaque année, dans sa loi de finances. Il me semble que la loi sur la fiscalité fiscale n’est pas encore appliquée. C’est une carence. Cet état des choses ne favorise pas non seulement l’autonomie financière des communes mais aussi limite la quantité des recettes fiscales locales. Nous recommandons que les services d’assiette et de recouvrement soient étendus dans toutes les communes. Ceci permettrait de connaître le potentiel fiscal local réel par un système d’identification des contribuables locaux. Cela devrait aussi permettre d’accroître le rendement de la fiscalité locale et partant les recettes des communes.

Sur le terrain, on note des difficultés pour bon nombre de magistrats municipaux à engager correctement les crédits à eux délégués par l’Etat, ce qui cause des retards dans la consommation des BIP. Quelles actions pensez-vous que l’Etat doive prendre pour résoudre ce problème en 2011 ?

Je pense que cette situation est due à plusieurs ordres de cause, à savoir, la mise à disposition tardive des crédits aux communes, les contraintes liées aux procédures de passation des marchés qui nécessitent un délai incompressible, ainsi que des procédures laborieuses pour nos petites communes dites du tiers ou du quart monde communal : montage du dossier d’appel d’offres, saisine de la commission de passation des marchés, adoption du dossier d’appel d’offres par la commission de passation des marchés, mise à disposition et acquisition du dossier d’appel d’offres, ouverture des plis, attribution du marché. Enfin, la plupart des cahiers de charges signés par les ministres n’indiquent pas aux maires les étapes à suivre pour exécuter les compétences transférées. Ce qui est également chronophage pour les nouveaux maîtres d’ouvrage que sont les maires et qui passent des mois à se demander que faire, jusqu’à la fin de l’année budgétaire. Il faut travailler sur ces causes pour améliorer les prestations des maires en 2011. Le Ministre du Développement urbain et de l’habitat a perçu ces défis et en a réduit l’ampleur en signant un cahier de charges assez explicite pour les communes destinataires des compétences de son département ministériel. Je vous invite à consulter ce texte qui va accélérer la mise en œuvre des compétences transférées en matière de planification urbaine et d’entretien des voiries en terre.

Vous semblez faire une classification des communes suivant une image des relations internationales : tiers monde communal, quart monde communal. Pouvez-vous nous en faire l’économie ?

J’appelle “quart monde communal” les petites communes pauvres. Le factuel de la commune camerounaise, à mon sens, reflète un niveau de développement inégalitaire que l’on pourrait sérier en quatre groupes, suivant leur degré d’appropriation de la maîtrise d’ouvrage des projets. On observe, pour prendre une vielle image des relations internationales, au lendemain de la seconde guerre mondiale :

1) les “super puissances communales” que sont les communautés urbaines de Yaoundé et Douala qui disposent de moyens humains et matériels relativement importants et assument toutes seules l’ensemble des missions de maîtrise d’ouvrage de projets de taille plus ou moins importante. Elles disposent de services techniques structurés comprenant des cadres de divers niveaux d’expérience. Elles ont un rayonnement politique, économique et international certain.

2) Les “grandes puissances communales”. Il s’agit des communautés urbaines des autres chefs-lieux de régions. Ces communes abritent les services régionaux de tous les départements ministériels. Comme Yaoundé et Douala, elles constituent les bénéficiaires privilégiés des bienfaits de l’équilibre régional et se distinguent donc des autres communes du pays. Elles disposent d’un embryon de services techniques dirigés par un ingénieur, mais la capacité de maîtrise d’ouvrage reste limitée. Le décalage est visible avec les deux superpuissances. La plupart des projets financés sur ressources propres sont réalisés en régie, les autres étant conduits soit par les agences d’exécution des projets (Pdue, Pacddu), soit avec une quasi maîtrise d’ouvrage du Feicom.

3) Le “tiers monde communal” est constitué essentiellement des anciennes communes urbaines, notamment de tous les chefs-lieux de département et une poignée de chefs-lieux d’arrondissements importants. 4) Le “quart monde communal” rassemble les anciennes communes rurales qui ne disposent ni de moyens financiers, ni de moyens humains pouvant leur permettre de conduire des projets, et s’appuient pour l’essentiel sur le Feicom et dans quelques cas particuliers, sur les services de l’Etat. Les communes du “quart monde communal” ont un sérieux problème de ressources humaines qui fait que tous les projets à exécuter nécessitent une maîtrise d’œuvre qui implique elle-même un coût.

Partagez-vous l’opinion largement répandue dans l’administration selon laquelle cette décentralisation des crédits d’investissement était prématurée ?

Le transfert des crédits en cours n’est pas prématuré. Il faut tout simplement en améliorer les modalités techniques par une bonne rédaction du cahier des charges.

Sachant que les populations ignorent généralement les bouleversements importants qu’engendre le processus de décentralisation, quelle part pensez-vous que la communication doit occuper dans les actions prioritaires du gouvernement en cette année 2011 ?

La décentralisation est un nouveau produit dans notre environnement institutionnel et juridique. Pour chaque type de produit, une stratégie formelle est élaborée en amont de chaque lancement. Le choix d’une politique de communication appropriée se justifie dans la mesure où la création d’un produit sans une stratégie de communication qui l’accompagne ne peut perdurer sur le marché et risque même de passer inaperçue auprès de la clientèle. Par ailleurs, la communication lorsqu’el- le est bien menée permet de positionner le produit sur le marché dans un premier temps. Dans un second temps, cette campagne amène le consommateur à s’approprier le produit qui est proposé, donc à changer son comportement.

Quelle place faut-il accorder au renforcement des capacités des élus locaux ?

Considérée comme une voie d’accès aux ressources, la décentralisation engendrera ses propres conflits, suscitera un surcroît d’intérêt entre le « chef de terre » et le « fils de terre », entre la préfectorale et le pouvoir local, tous deux étant amenés à « chasser sur les mêmes terres ». Il ne s’agira pas nécessairement d’une pratique consciente, mais d’une situation due au déficit de formation, soit des autorités municipales, soit des autorités de tutelle. Dans de nombreux autres cas, le conflit résultera des manœuvres de résistance au changement de la part des fonctionnaires de l’administration d’Etat. La formation s’avère donc une mesure d’accompagnement de la décentralisation L ’Etat décentralisateur est aussi un Etat formateur, formateur non seulement des élus, mais aussi de l’administration, centrale et déconcentrée.

N’oublions pas que l’Etat postcolonial dans la tradition latine est par essence centralisateur. Il a formé ses fonctionnaires d’abord pour lui-même. Ce sont ces fonctionnaires qui sont appelés à mettre en œuvre le processus de décentralisation à partir des services centraux des ministères, aux services déconcentrés. Or, la « perte » de certaines compétences transférées constitue un événement majeur, vécu comme tragique par un certain nombre de cadres et agents des administrations d’Etat. On peut comparer la relation entre l’Administration publique et ses agents qu’il souhaite mobiliser autour du transfert de compétences, avec la relation d’un patient auquel son médecin annonce brutalement qu’il souffre d’une maladie de longue durée, que sa vie ne serait plus comme avant, qu’il devrait désormais se soumettre à un traitement quotidien et à une hygiène de vie rigoureuse. Entre les réactions du patient apprenant de son médecin qu’il est malade, et celle d’un agent de l’Etat qui apprend, par son ministre ou par son supérieur hiérarchique qu’il va devoir vivre, ou subir un changement de mission, d’organisation ou de méthode de travail, il y a bien similarité. Dans les deux cas, les personnes vont développer un ensemble de réactions psychologiques d’adaptation au changement, une sorte de résistance au changement et qui s’appuie sur l’annonce du changement, souvent vécue comme un traumatisme. Traumatisme qui déclenche chez une large majorité de patients une série de résistances : résistance au fait d’adopter une alimentation différente, de pratiquer un exercice physique quotidien, d’arrêter de fumer...

La décentralisation suppose par exemple que la préfectorale soit réformée. Il est établi que lorsque le monde change, si les hommes et femmes qui font vivre une organisation et y prennent des décisions ne font pas évoluer au même rythme leurs schémas mentaux, ils prennent des décisions fondées sur de fausses prémisses et bloquent les transformations nécessaires. Il faut donc que les administrateurs chargés de la tutelle des communes se forment, voyagent, participent à des colloques avec les maires pour intégrer et s’approprier les mutations de l’environnement institutionnel.

Il est souhaitable que les capacités des élus soient renforcées par des séminaires de formation. Il est de même nécessaire que lorsque les colloques sur la décentralisation sont organisés au Cameroun comme à l’Extérieur, que les préfets y prennent part. L’objectif ici est de faire évoluer les mentalités et les comportements de la préfectorale qui sont le résultat de longues années de fonctionnement sur le mode de l’Etat centralisé.

Quelle place accordez-vous au renforcement des capacités des journalistes en tant que relayeurs et critiques de l’action gouvernementale en matière de décentralisation ?

Le métier de journaliste a plus que jamais de sens face à la masse d’in- formations disponibles en matière de décentralisation et autres, qu’il faut, à l’intention des lecteurs, trier, décrypter et analyser pour produire des informations à haute valeur ajoutée. D’où l’impératif de formation permanente et continue exigée des journalistes.

Quelle est la vision de la cité camerounaise de 2035 telle que portée par le ministère du Développement urbain et de l’habitat ?

Cette question s’adresse au chef de ce Département ministériel. Il est intéressant de la lui poser prochainement.

Vous animez un site web qui recense, entre autres, l’essentiel de vos travaux sur la décentralisation. Où situez-vous les Tic dans la fonction communication des élus locaux ?

La communication de masse individuelle renvoie à Internet et au développement des téléphones portables. Il y aurait aujourd’hui près de deux milliards d’utilisateurs de la toile et près de quatre milliards d’abonnés au téléphone mobile. En 2009, on dénombrait, selon Internet Word Stat, 1,59 milliard d’internautes dans le monde. Les utilisateurs de télé- phones portables étaient plus de 3 milliards. Les deux tiers des habitants de la planète peuvent communiquer grâce à un portable, y compris là où il n’y a ni électricité ni lignes de téléphone fixe. Cela entraîne le développement de nouvelles formes de communication et de nouveaux systèmes individuels tels que les Sms, les blogs, les sites Internet. Ces nouvelles ressources de la communication peuvent être un puissant instrument de débats et de campagne électorale pour les élus ou ceux qui aspirent à le devenir. Lors de l’élection de 2008, Barack Obama a utilisé au maximum Internet pour accéder au pouvoir. Les élus ont là des instruments qui leur permettent de s’exprimer, de se faire entendre et de persuader, de développer l’écoute, de se former.

En tant que citoyen davantage que haut cadre de la fonction publique, êtes-vous satisfait de la politique foncière au Cameroun ? Ne faudrait-il pas envisager une réforme foncière qui permette aux Ctd de porter des politiques plus ambitieuses en matière d’accès à la terre pour petites unités industrielles et agropastorales ?

Notre politique foncière avait été conçue au moment où l’Etat était le seul acteur public. Aujourd’hui, avec la décentralisation, la commune est un acteur distinct de l’Etat. On peut bien imaginer une réforme foncière qui permet au maire de faire partie de la commission consultative chargée de la gestion du domaine national, lorsque le terrain à acquérir par un promoteur comporte une superficie importante. Cela permet au maire, d’être au courant des pro- jets qui s’installent dans sa commune. Mais pour des petites superficies destinées à l’habitation, la présence du maire est encombrante, coûteuse et politiquement inopportune, étant donné que le maire est un élu et à ce titre, ses prises de position sont marquées de suspicion.

En revenant un moment sur votre parcours académique et professionnel, pouvez-vous nous en dire un mot ?

Je suis administrateur civil principal et titulaire d’un doctorat du troisième cycle en Droit public, diplômé de l’Académie internationale de Droit constitutionnel de Tunis. Je suis conseiller Technique n° 1 au Minduh, après avoir servi tour à tour comme Chef de service de l’Organisation administrative au Minat, Premier adjoint préfectoral d’Eseka, Sous-préfet de l’arrondissement de Mbankomo, Sous-préfet de l’arrondissement de Soa, chef de la Division administrative et juridique du Gouverneur du Nord à Garoua, Sous-directeur de l’Organisation du territoire, Directeur des Affaires générales au ministère de la Ville, Directeur des Affaires générales au ministère du Développement urbain et de l’habitat. J’enseigne la police municipale et les polices spéciales à l’Enam [Ecole nationale d’administration et de magistrature, ndlr] depuis 1994. Mes anciens élèves sont aujourd’hui des personnalités importantes qui nous gouvernent et dont la compétence est avérée, à l’instar du Gouverneur de la région du Centre, le préfet du Mfoundi à Yaoundé, le préfet de l’Océan à Kribi, le préfet de la Vallée-du-Ntem à Ambam, le préfet du Faro à Poli, de nombreux autres préfets et sous- préfets, le Secrétaire des conseils ministériels, un Secrétaire général de ministère, des directeurs d’administration centrale et des collègues conseillers techniques de ministère, un Inspecteur général de ministère et j’en passe.

Je dispense, par ailleurs, de nombreux séminaires en matière de Décentralisation et Développement local.

Au cours de votre carrière, vous avez servi l’Etat dans le septentrion. Que retenez-vous de cette expérience particulière ?

Mon séjour dans le nord comme chef de la division administrative et juridique du Gouverneur du Nord a été bref, c’est-à-dire quelques mois pour susciter des souvenirs particuliers. J’y ai été affecté en juillet 1999 et j’en suis reparti en fin d’année 1999 pour être nommé Sous-directeur de l’Organisation du territoire au Minat où je m’occupais des problèmes des frontières, de la chefferie traditionnelle et de la gestion du personnel de commandement.

Vous enseignez à l’Enam. Or, les produits de cette école sont de plus en plus pointés du doigt comme facteur d’inertie administrative. Faut-il réformer structurellement cette école ou bien ses curricula ?

Je pense que l’Enam est une école qui fait partie d’un environnement, national et international. Ses enseignements doivent tenir compte de cet environnement comme on tient compte d’une contrainte. Le chef de l’Etat l’a relevé l’année dernière à l’Enam. Je m’en tiens à ce qu’il a dit.

En tant qu’administrateur civil principal, que répondez-vous à ceux qui croient dur comme fer que ce corps phagocyte l’action administrative au profit des luttes de positionnement ?

L’administrateur civil est ce fonctionnaire qui a une vue globale sur la société et l’Etat. L’administrateur civil est ce fonctionnaire adepte du sacerdoce républicain. Mais étant donné qu’il fait pratiquement corps avec l’Etat dont il est le gardien du temple, il est combattu parce qu’incompris par les autres corps qui ont l’impression d’être phagocytés par lui. Ce n’est qu’une idée reçue.