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L’arret Couitéas

samedi 19 novembre 2011

30 novembre 1923 - Couitéas - Rec. Lebon p. 789 Conseil d’Etat statuant au contentieux N° 38284 48688 Publié au Recueil Lebon

M. Riboulet, Rapporteur M. Rivet, Commissaire du gouvernement

M. Colson, Président

Lecture du 30 novembre 1923

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1/ la requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés pour le sieur Basilio Couitéas, demeurant à Tunis, rue de Russie n° 14, ladite requête et ledit mémoire enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat les 6 août 1909 et 11 mai 1910, sous le numéro 38284, et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision en date du 7 juin 1909 par laquelle le ministre des affaires étrangères a rejeté la demande d’indemnité qu’il avait formé contre l’Etat français à raison du refus par l’autorité française en Tunisie de mettre à exécution deux jugements rendus par le tribunal civil de première instance de l’arrondissement judiciaire de Sousse ordonnant l’expulsion du domaine du requérant des indigènes qui s’y étaient installés sans droit ; Vu 2° sous le n° 48.688, la requête du sieur Couitéas tendant à ce qu’il plaise au Conseil d’Etat annuler une décision en date du 11 mars 1912, par laquelle le ministre des Affaires étrangères a rejeté la demande d’indemnité formée par le requérant contre l’Etat français à raison de l’expropriation de son domaine de Tabia et Houbira, expropriation résultant en fait d’une série d’actes et de mesures qui engageraient la responsabilité de l’Etat français ; Vu la loi du 24 mai 1872 ; Considérant que les deux requêtes susvisées tendaient à faire condamner l’Etat français à payer au sieur Couitéas diverses indemnités pour le préjudice que lui aurait causé une série d’actes et de mesures ayant eu pour effet de le priver tant de la propriété que de la jouissance du domaine de Tabia et Houbira ; que, à raison de la connexité existant entre les faits qui leur servaient de base, il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ; Sur l’intervention du Crédit foncier et agricole d’Algérie et de Tunisie : Considérant que cette Société, à raison de l’ouverture de crédit qu’elle a consentie au sieur Couitéas, a intérêt à l’annulation des décisions déférées qui ont contesté le droit à indemnité de son débiteur ; que, dès lors, son intervention doit être admise ; Sur les requêtes du sieur Couitéas : Considérant que, dans ses dernières productions et notamment dans son mémoire du 10 février 1914, le sieur Couitéas, abandonnant une partie des demandes antérieurement formulées par lui, réclame à l’Etat français une indemnité de 4.600.000 francs, en fondant cette prétention exclusivement sur le préjudice qu’il aurait subi jusqu’au 31 décembre 1917 du fait, par le gouvernement, d’avoir refusé de prêter mainforte à l’exécution de jugements rendus à son profit par le tribunal civil de Sousse le 13 février 1908, préjudice consistant dans la privation du droit de jouissance que ces décisions lui reconnaissaient sur le domaine de Tabia et Houbira et dans la ruine consécutive de sa situation commerciale ; qu’il y a lieu, par suite, de ne statuer que sur lesdites conclusions ; Considérant, il est vrai, que le Crédit foncier et agricole d’Algérie et de Tunisie a déclaré, dans son mémoire du 20 juillet 1914, maintenir aux débats et vouloir faire juger les demandes primitivement introduites par son débiteur et retirées par ce dernier ; Mais considérant que ladite société, simple intervenante aux pourvois, n’est pas recevable à reprendre les conclusions auxquelles la partie principale a expressément renoncé ; Considérant qu’il résulte de l’instruction que, par jugements en date du 13 février 1908, le tribunal civil de Sousse a ordonné "le maintien en possession du sieur Couitéas des parcelles de terrain du domaine de Tabia et Houbira dont la possession lui avait été reconnue par l’Etat" et lui a conféré "le droit d’en faire expulser tous occupants" ; que le requérant a demandé, à plusieurs reprises, aux autorités compétentes, l’exécution de ces décisions ; mais que, le gouvernement français s’est toujours refusé à autoriser le concours de la force militaire d’occupation reconnu indispensable pour réaliser cette opération de justice, à raison des troubles graves que susciterait l’expulsion de nombreux indigènes de territoires dont ils s’estimaient légitimes occupants, depuis un temps immémorial ; Considérant qu’en prenant, pour les motifs et dans les circonstances ci-dessus rappelées, la décision dont se plaint le sieur Couitéas, ledit gouvernement n’a fait qu’user des pouvoirs qui lui sont conférés en vue du maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans un pays de protectorat ; Mais considérant que le justiciable nanti d’une sentence judiciaire dûment revêtue de la formule exécutoire est en droit de compter sur l’appui de la force publique pour assurer l’exécution du titre qui lui a été ainsi délivré ; que si, comme il a été dit ci-dessus, le gouvernement a le devoir d’apprécier les conditions de cette exécution et le droit de refuser le concours de la force armée, tant qu’il estime qu’il y a danger pour l’ordre et la sécurité, le préjudice qui peut résulter de ce refus ne saurait, s’il excède une certaine durée, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé, et qu’il appartient au juge de déterminer la limite à partir de laquelle il doit être supporté par la collectivité ; Considérant que la privation de jouissance totale et sans limitation de durée résultant, pour le requérant, de la mesure prise à son égard, lui a imposé, dans l’intérêt général, un préjudice pour lequel il est fondé à demander une réparation pécuniaire ; que, dès lors, c’est à tort que le ministre des Affaires étrangères lui a dénié tout droit à indemnité ; qu’il y a lieu de le renvoyer devant ledit ministre pour y être procédé, à défaut d’accord amiable et en tenant compte de toutes les circonstances de droit et de fait, à la fixation des dommages-intérêts qui lui sont dus ;

DECIDE :

DECIDE : Article 1er : L’intervention du Crédit foncier et agricole d’Algérie et de Tunisie est déclarée recevable. Article 2 : Les décisions du ministre des Affaires étrangères en date des 7 juin 1909 et 11 mars 1912 sont annulées. Article 3 : Le sieur Couitéas est renvoyé devant ledit ministre pour y être procédé, à défaut d’accord amiable à la liquidation, en capital et intérêts, de l’indemnité à laquelle il a droit, à raison de la privation de jouissance qu’il a dû subir jusqu’au 31 décembre 1917 par suite du refus du Gouvernement français de prêter le concours de la force armée pour l’exécution des jugements susrappelés. Article 4 : Les conclusions du Crédit foncier et agricole d’Algérie et de Tunisie tendant à reprendre les conclusions auxquelles la partie principale a renoncé, sont rejetées. Article 5 : Les dépens sont mis à la charge de l’Etat. Article 6 : Expédition au ministre des Affaires étrangères.

Analyse du Conseil d’Etat

L’arrêt Couitéas marque le point de départ de la jurisprudence reconnaissant la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques.

M. Couitéas avait été reconnu propriétaire en Tunisie d’un domaine de 38 000 hectares et avait obtenu par jugement le droit d’en faire expulser les occupants. Toutefois, le gouvernement français, auquel il s’était adressé à plusieurs reprises, lui avait refusé le concours de la force militaire d’occupation, reconnue indispensable, en raison des troubles graves qu’aurait entraînés l’expulsion de 8 000 autochtones de terres dont ils s’estimaient les légitimes occupants depuis un temps immémorial. Le Conseil d’État, saisi d’une requête dirigée contre le refus d’indemnisation du propriétaire pour le préjudice qui en résultait, jugea que le gouvernement avait pu légalement refuser le concours de la force armée car il avait le devoir d’apprécier les conditions d’exécution de la décision de justice et de la refuser tant qu’il estimait qu’il y avait danger pour l’ordre et la sécurité. Toutefois, M. Couitéas était en droit de compter sur la force publique pour l’exécution de la décision rendue à son profit, et le préjudice résultant du refus de concours ne pouvait être regardé, s’il excédait une certaine durée, comme une charge lui incombant normalement. En l’espèce, le préjudice, qui lui était imposé dans l’intérêt général, consistait en une privation de jouissance totale et sans limitation de durée de sa propriété, et il était fondé à en demander une réparation pécuniaire.

Ainsi, dans certains cas, le juge considère que la puissance publique peut légalement faire supporter, au nom de l’intérêt général, des charges particulières à certains membres de la collectivité, mais que le principe d’égalité devant les charges publiques, tiré de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, justifie qu’une compensation leur soit accordée. Il convient cependant que le dommage soit anormal et spécial, c’est-à-dire qu’il atteigne un certain degré d’importance et ne concerne que certains membres de la collectivité.

La jurisprudence Couitéas trouve souvent à s’appliquer en cas de défaut de concours de la force publique pour assurer l’exécution d’une décision de justice, qu’il s’agisse de l’expulsion de grévistes d’une usine ou de locataires d’un appartement qu’ils occupent indûment. Lorsque l’exécution de la décision risque de troubler gravement l’ordre public, le refus de concours est légal mais le préjudice qui en résulte est anormal passé un délai raisonnable - puisqu’une décision de justice exécutoire doit être exécutée - et spécial - puisqu’il vise son seul bénéficiaire. Cette jurisprudence vaut également dans d’autres cas de décisions administratives individuelles légales, telles le refus d’autoriser le licenciement de personnels en raison des perturbations dans la vie économique locale qui en seraient résultées (Section 28 octobre 1949, Société des Ateliers du Cap Janet, p. 450), le lancement d’une procédure d’expropriation ultérieurement abandonnée (Section 23 décembre 1970, E.D.F. c/ Farsat, p. 790) ou encore la décision d’un office d’H.L.M. de fermer dix tours d’habitation, entraînant pour un pharmacien la perte de sa clientèle (Section 31 mars 1995, Lavaud, p. 155). Les décisions réglementaires peuvent elles aussi donner lieu à responsabilité sans faute de l’administration (Section, 22 février 1963, Commune de Gavarnie, p. 113).

Le juge administratif considère que la responsabilité de la puissance publique peut également être engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques du fait de lois (voir Ass. 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers "La Fleurette", p. 25) ou de conventions internationales (Ass. 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radio- électrique, p. 257), dans des hypothèses limitées. Ce même fondement justifie enfin la responsabilité sans faute de l’administration en cas de dommages permanents, c’est-à-dire dépourvus de caractère accidentel, de travaux publics, qu’ils résultent de l’exécution de travaux publics ou de l’existence d’ouvrages publics (par ex. : Section 16 novembre 1962, Electricité de France c/ Faivre et autres, p. 615).

Il est toutefois des cas dans lesquels le juge se refuse à considérer qu’une indemnisation soit possible sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, de crainte de paralyser toute action administrative, dont le coût deviendrait exorbitant. Il en est ainsi pour les modifications apportées à la circulation générale et résultant soit de changements effectués dans l’assiette ou dans la direction des voies publiques, soit de la création de voies nouvelles, alors même qu’il peut en résulter des préjudices, notamment commerciaux, importants (Section 2 juin 1972, Société des bateaux de la côte d’Emeraude dite "Les Vedettes blanches", p. 414). C’est pour des raisons similaires que le législateur a exclu, par l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme, l’indemnisation des servitudes d’urbanisme, sauf hypothèses très limitées. Ce dernier texte a cependant été interprété plus libéralement par le juge, afin d’en assurer la conformité avec le Premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui reconnaît à toute personne le droit au respect de ses biens (Section 3 juillet 1998, Bitouzet, p.288).