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L’arret Rodiere

samedi 19 novembre 2011

26 décembre 1925 - Rodière - Rec. Lebon p 1065 Conseil d’Etat statuant au contentieux N° 88369 Publié au Recueil Lebon

M. Duléry, Rapporteur M. Cahen-Salvador, Commissaire du gouvernement

M. Romieu, Président

Lecture du 26 décembre 1925

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requête présentée par le sieur Rodière, chef de bureau de 1re classe au ministère des Régions libérées, demeurant 29, rue Vignon, à Cormeilles-en-Parisis [Seine-et-Oise], ladite requête enregistrée au Secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat le 4 mai 1925 et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoir : 1° les arrêtés en date du 8 avril 1925, par lesquels le ministre des Régions libérées a décidé que les sieurs Pinal et Jocard, inscrits aux tableaux d’avancement de 1923 et de 1925 pour le grade de chefs de bureau de 2e et de 1re classe, devaient être considérés comme maintenus auxdits tableaux pour la 3e et la 2e classe de leur grade, et a en conséquence nommé les sieurs Pinal et Jocard chefs de bureau de 3e classe à compter du 1er janvier 1923 et chefs de bureau de 2e classe à partir du 1er janvier 1925 ; 2° les arrêtés intervenus à la même date du 8 avril 1925 et par lesquels le ministre des Régions libérées a, d’une part, fixé l’ancienneté du sieur Pic dans les différentes classes du grade de chef de bureau et l’a, d’autre part, inscrit au tableau de 1925 pour le grade de chef de bureau hors classe ; ensemble mettre à la charge des sieurs Pic, Pinal et Jocard les frais de timbre exposés par le requérant ; Vu la décision rendue par le Conseil d’Etat le 13 mars 1925 ; Vu les décrets des 20 août 1918, 5 et 22 mai, 31 décembre 1924 ; Vu le décret du 25 septembre 1920 ; Vu les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre et tirée de ce que le requérant serait sans intérêt pour critiquer les actes fixant la situation des sieurs Pinal et Jocard : Considérant que les fonctionnaires appartenant à une administration publique ont qualité pour déférer au Conseil d’Etat les nominations illégales faites dans cette administration lorsque ces nominations sont de nature à leur porter préjudice en retardant irrégulièrement leur avancement ou en leur donnant d’ores et déjà pour cet avancement des concurrents ne satisfaisant pas aux règles exigées par les lois et règlements ; qu’il suit de là que les fonctionnaires ont intérêt à poursuivre l’annulation des nominations lorsqu’elles consistent en promotions soit à l’un des grades supérieurs, soit aux classes supérieures du même grade, soit à la classe dont ils font partie ; Considérant qu’ils peuvent même contester les nominations à l’une des classes inférieures dans le cas particulier où ces promotions à une classe inférieure auraient pour effet de leur donner des concurrents pour leur avancement ultérieur ; qu’il en est notamment ainsi dans l’espèce ; qu’en effet, en vertu des dispositions réglementaires qui fixent le statut des fonctionnaires de l’administration centrale des Régions libérées, les chefs de bureau, quelle que soit la classe à laquelle ils appartiennent, ont vocation pour accéder directement au grade supérieur, c’est-à-dire à celui de directeur ; que, par suite, le sieur Rodière, chef de bureau de 1re classe a intérêt à poursuivre l’annulation des promotions des sieurs Pinal et Jocard comme chefs de bureau de 3e et de 2e classe, puisque ces promotions ont pour effet de conférer à ces fonctionnaires qui avaient déjà, comme chefs de bureau de 4e classe, vocation au grade de directeur, des titres plus importants pour leur promotion éventuelle à ce grade ; En ce qui concerne la légalité des arrêtés attaqués : Considérant que par sa décision rendue le 13 mars 1925, le Conseil d’Etat a, sur le pourvoi du sieur Rodière, annulé d’une part la décision du ministre des Régions libérées en date du 31 décembre 1921, arrêtant le tableau complémentaire d’avancement pour 1921, dans celles de ses dispositions relatives aux chefs de bureau Pic, Pinal et Jocard, lesquels étaient proposés pour un avancement de classe, et d’autre part et par voie de conséquence, les arrêtés des 10 janvier 1922 et 7 août 1923, qui avaient promu le sieur Pic à la 2e classe de son grade et les sieurs Pinal et Jocard d’abord à la 3ème puis à la 2ème classe. Que sur le vu de la décision du Conseil d’Etat, le ministre des Régions libérées, après avoir rapporté tous les actes intervenus depuis 1923 en faveur des sieurs Pic, Pinal et Jocard et dont le maintien était inconciliable avec la décision du Conseil d’Etat, a, par ses arrêtés du 8 avril 1925 : 1° décidé que les sieurs Pinal et Jocard inscrits aux tableaux d’avancement de 1923 et de 1925 pour le grade de chefs de bureau de 2e et de 1re classe, devaient être regardés comme maintenus auxdits tableaux mais seulement pour la 3e et la 2e classe, et, en conséquence, nommé lesdits sieurs Pinal et Jocard chefs de bureau de 3e classe à compter du 1er janvier 1923 et de 2e classe à partir du 1er janvier 1925 ; 2° rectifié l’ancienneté du sieur Pic comme chef de bureau de 3e, 2e et 1re classe et l’a inscrit au tableau de 1925 en vue de sa promotion comme chef de bureau hors classe ; Considérant que le sieur Rodière conteste la légalité des mesures ainsi prises par les motifs qu’elles seraient intervenues sur une procédure irrégulière ; que le ministre en ne se bornant pas à remettre les intéressés dans la situation où ils se trouvaient à l’époque où avait été arrêté le tableau d’avancement illégal, et en les rétablissant rétroactivement dans les diverses situations qu’ils auraient occupées s’ils n’avaient pas figuré sur un tableau régulier, aurait méconnu l’autorité de la chose jugée ; qu’enfin le sieur Pic ne remplissait pas les conditions requises pour accéder au grade de chef de bureau hors classe ; Sur les moyens tirés de ce que les arrêtés attaqués auraient un caractère rétroactif et porteraient atteinte à la chose jugée par le Conseil d’Etat : Considérant que s’il est de principe que les règlements et les décisions de l’autorité administrative, à moins qu’ils ne soient pris pour l’exécution d’une loi ayant un effet rétroactif, ne peuvent statuer que pour l’avenir, cette règle comporte évidemment une exception lorsque ces décisions sont prises en exécution d’un arrêt du Conseil d’Etat, lequel par les annulations qu’il prononce entraîne nécessairement certains effets dans le passé à raison même de ce fait que les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus ; qu’à la suite de décisions prononçant l’annulation de nominations, promotions, mises à la retraite, révocations de fonctionnaires, l’Administration qui, pendant toute la durée de l’instruction du pourvoi a pu accorder des avancements successifs aux fonctionnaires irrégulièrement nommés, ou a pourvu au remplacement des agents irrégulièrement privés de leur emploi, doit pouvoir réviser la situation de ces fonctionnaires et agents pour la période qui a suivi les actes annulés. Qu’elle est tenue de restituer l’avancement à l’ancienneté dans les conditions prévues par les règlements ; que, pour l’avancement au choix, elle doit pouvoir procurer aux intéressés, en remplacement d’avancements entachés d’illégalité, un avancement compatible tant avec la chose jugée par le conseil qu’avec les autres droits individuels ; qu’il incombe en effet au ministre de rechercher les moyens d’assurer à chaque fonctionnaire placé sous son autorité la continuité de sa carrière avec le développement normal qu’elle comporte et les chances d’avancement sur lesquelles, dans ses rapports avec les autres fonctionnaires, il peut légitimement compter d’après la réglementation en vigueur ; qu’il appartient à l’Administration de procéder à un examen d’ensemble de la situation du personnel touché, directement ou indirectement, par l’arrêt du Conseil d’Etat, et de prononcer dans les formes régulières et sous le contrôle dudit conseil, statuant au contentieux, tous reclassements utiles pour reconstituer la carrière du fonctionnaire dans les conditions où elle peut être réputée avoir dû normalement se poursuivre si aucune irrégularité n’avait été commise. Que si les intéressés qui peuvent prétendre à une compensation pour les pertes de leur avancement au choix, ne sont pas en droit d’exiger que cette compensation leur soit donnée par voie de mesure de reclassement, c’est pour le ministre une faculté dont il peut légitimement user pour le bien du service ; Considérant que le Conseil d’Etat, après avoir annulé le tableau complémentaire d’avancement dressé en 1921 à raison de ce que ledit tableau avait été irrégulièrement établi, devait nécessairement annuler, par voie de conséquence, les promotions accordées sur le vu dudit tableau, ainsi que les promotions ultérieures qui ne pouvaient plus intervenir aux dates auxquelles elles étaient faites ; mais que le Conseil d’Etat n’a nullement entendu dénier à l’Administration le droit d’accorder de l’avancement aux sieurs Pic, Pinal et Jocard, pendant toute la période comprise entre l’établissement du tableau illégal et la date de la notification de la décision du conseil ; que l’Administration à qui incombait le soin de prendre les mesures que comportait l’exécution de la décision rendue le 13 mars 1925, pouvait rectifier la situation des sieurs Pic, Pinal et Jocard en respectant la chose jugée par le conseil, c’est-à-dire l’impossibilité où se trouvaient ces fonctionnaires de figurer au tableau de 1921 et de bénéficier, par suite, de promotions au cours de cette même année. Qu’il résulte de l’instruction que le ministre des Régions libérées s’est borné, en prenant les arrêtés attaqués, à rétablir les sieurs Pic, Pinal et Jocard dans les situations où ils se seraient trouvés s’ils n’avaient pas été illégalement inscrits au tableau complémentaire d’avancement de 1921 et si leur carrière s’était poursuivie dans des conditions normales ; que, dans ces circonstances, le ministre a fait un usage légitime des pouvoirs qu’il tient de la loi pour assurer l’exécution de la décision rendue par le Conseil d’Etat ; Sur le moyen tiré de ce que le sieur Pic ne remplissait pas les conditions requises pour arriver au grade de chef de bureau hors classe : Considérant que le sieur Pic, contrairement à ce qu’allègue le requérant, avait accompli, à la date du 8 avril 1925, plus de vingt-cinq ans de services et qu’il remplissait par suite les conditions exigées par l’article 3 du décret du 20 août 1918, pour l’accession au grade de chef de bureau de classe exceptionnelle ; qu’ainsi le moyen invoqué manque en fait ; Sur les moyens tirés de ce que les arrêtés du 8 avril 1925 seraient intervenus sur une procédure irrégulière : Considérant que l’article 8 du décret du 20 août 1918 concernant le recrutement, l’avancement et la discipline du personnel de l’administration centrale des Régions libérées dispose que le tableau général d’avancement est arrêté chaque année par le ministre, après avis du conseil des directeurs ; qu’il suit de là que les modifications à apporter au tableau d’avancement doivent être effectuées après l’accomplissement des mêmes formalités ; que le ministre des Régions libérées, qui, pour l’exécution de la décision du Conseil d’Etat du 13 mars 1925, avait à examiner s’il n’y avait pas lieu de modifier les tableaux d’avancement dressés de 1922 à 1925 pour le grade de chef de bureau à l’effet d’y inscrire les sieurs Pic, Pinal et Jocard, en vue d’un avancement de classe, se trouvait dans l’obligation de prendre, avant de statuer, l’avis du conseil des directeurs ; qu’il résulte de l’instruction que ledit conseil s’est réuni le 6 avril 1925, à l’effet de voir donner son avis sur les mesures qu’il convenait de prendre en vue d’assurer l’exécution de la décision du Conseil d’Etat ; Considérant en ce qui concerne le moyen tiré de ce que le conseil des directeurs était irrégulièrement composé, qu’aux termes de l’article 8 du décret du 20 août 1918, modifié par le décret du 31 décembre 1924, le conseil des directeurs est composé des directeurs généraux, du chef du cabinet du ministre et des fonctionnaires désignés pour faire fonctions de chef de service dépendant directement du cabinet du ministre, que conformément à ces prescriptions, le conseil des directeurs, qui s’est réuni le 6 avril 1925, se composait du chef du cabinet du ministre, du seul directeur général alors en fonctions, puisque le second emploi de directeur général prévu par le décret du 22 mai 1924 était supprimé depuis le 1er janvier 1925, et des fonctionnaires désignés pour remplir les fonctions de chef de service dépendant du cabinet du ministre, soit, d’après le décret du 5 mai 1924 alors en vigueur, le chef du service d’exécution du traité de paix et le chef du service du personnel et de la comptabilité ; Considérant que si l’article 2 du décret du 25 septembre 1920 spécifie que les fonctionnaires chargés du contrôle ne peuvent participer à aucun titre à la direction et à l’exécution des services par eux contrôlés, ce texte réglementaire ne faisait pas obstacle à ce qu’un fonctionnaire du contrôle fût investi des fonctions de chef du service d’exécution du traité de paix et appelé à ce titre à siéger au conseil des directeurs ; Mais considérant que les sieurs Pic et Pinal, c’est-à-dire deux des trois fonctionnaires dont la situation était à rectifier, ont assisté à la réunion du conseil des directeurs, l’un le sieur Pic, comme membre dudit conseil, à raison de ses fonctions de chef du service du personnel, l’autre le sieur Pinal, en qualité de secrétaire ; que la présence de ces fonctionnaires à la séance du conseil des directeurs dans laquelle il devait être statué sur leur reclassement était inconciliable avec les garanties que le décret du 20 août 1918 a entendu donner au personnel en prévoyant l’intervention du conseil des directeurs lors de la préparation des tableaux d’avancement ; que la délibération du 6 avril 1925, prise dans ces conditions, ne pouvait présenter les caractères de liberté et d’impartialité que comportent lesdites garanties et qu’elle est irrégulièrement intervenue en tant qu’elle concerne les sieurs Pic et Pinal ; que, par suite, les arrêtés du 8 avril 1925 doivent être annulés dans celles de leurs dispositions fixant le reclassement des sieurs Pic et Pinal, comme ayant été pris sur une procédure irrégulière ;

DECIDE :

DECIDE : Article 1er : Les arrêtés susvisés du ministre des Régions libérées en date du 8 avril 1925 sont annulés en tant qu’ils fixent la situation des sieurs Pic et Pinal. Article 2 : Les sieurs Pic et Pinal sont renvoyés devant le Ministre chargé des services des régions libérées pour être statué ce qu’il appartiendra. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les frais de timbre exposés par le sieur Rodière sont mis, jusqu’à concurrence des 2/3, à la charge des sieurs Pic et Pinal ; les frais de timbre exposés par le sieur Jocard sont mis à la charge du sieur Rodière. Article 5 : Expédition ... Ministre chargé des services des régions libérées.

Analyse du Conseil d’Etat

Par l’arrêt Rodière, le Conseil d’État tire toutes les conséquences du caractère rétroactif de l’annulation contentieuse en jugeant que l’annulation d’un tableau d’avancement dans un corps de fonctionnaires implique que l’administration reconstitue rétroactivement la carrière des intéressés comme si le tableau annulé n’avait jamais existé.

M. Rodière, chef de bureau de 1ère classe au ministère des régions libérées, contesta devant le Conseil d’État l’inscription de certains de ses collègues au tableau d’avancement pour l’année 1921. Par un arrêt rendu le 13 mars 1925, le Conseil d’État donna raison au requérant et annula l’inscription des intéressés au tableau d’avancement pour 1921 et, par voie de conséquence, les arrêtés postérieurs qui les avaient promus. Le ministre, pour l’exécution de cette décision, reconstitua rétroactivement la carrière des intéressés sur la base de leur non inscription au tableau pour l’année 1921. M. Rodière estima que le ministre n’avait pas correctement exécuté la décision d’annulation et notamment qu’il ne pouvait reconstituer rétroactivement la carrière des intéressés. Cette fois, le Conseil d’État lui donna tort en jugeant que "s’il est de principe que les règlements et les décisions de l’autorité administrative, à moins qu’ils ne soient pris pour l’exécution d’une loi ayant un effet rétroactif, ne peuvent statuer que pour l’avenir, cette règle comporte évidemment une exception lorsque ces décisions sont prises en exécution d’un arrêt du Conseil d’État, lequel, par les annulations qu’il prononce, entraîne nécessairement certains effets dans le passé, à raison même de ce fait que les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus". En l’espèce, il estima que le ministre avait correctement exécuté sa décision d’annulation en reconstituant, comme il l’avait fait, la carrière des intéressés comme s’ils n’avaient jamais été inscrits au tableau d’avancement annulé.

A la suite de l’arrêt Rodière , le Conseil d’État confirma sa jurisprudence sur la nécessité, pour l’administration, de prendre les actes rétroactifs qu’exige une décision d’annulation. C’est dans le domaine de la fonction publique que le Conseil d’État poussa le plus loin les conséquences de cette jurisprudence. Ainsi eut-il l’occasion de juger que l’annulation d’une mesure d’éviction d’un agent implique sa réintégration rétroactive et la reconstitution de sa carrière depuis la date de son éviction illégale jusqu’à celle de l’annulation. Cette jurisprudence ne pose pas de difficulté pour l’avancement à l’ancienneté, dès lors qu’il est facile, pour l’administration, d’évaluer ce qu’aurait été la carrière du fonctionnaire en cause s’il n’avait pas été illégalement évincé. Elle est d’un maniement plus difficile lorsqu’est en cause l’avancement au choix : la jurisprudence, reprise ensuite par le législateur (voir, par ex., l’article 8 de l’ordonnance du 29 novembre 1944), prévoit que l’administration doit retenir comme base d’appréciation la moyenne des avancements obtenus par les fonctionnaires de même niveau demeurés dans l’administration. En matière d’avancement sur concours, la jurisprudence est plus hésitante : elle a initialement refusé de faire bénéficier les fonctionnaires illégalement évincés de l’avancement sur concours (18 janvier 1950, Arfi, p. 34), acceptant, tout au plus, l’organisation de concours particuliers (Sect., 25 juin 1948, Salvi et Couchoud, p. 297), avant d’admettre finalement que le principe de la reconstitution de carrière s’étendait aussi aux concours (Sect. 13 juillet 1956, Barbier, p. 338). Toutefois, le droit à obtenir la reconstitution rétroactive de sa carrière n’est pas absolu et, notamment, il doit être compatible avec les autres droits individuels, notamment ceux des autres fonctionnaires nommés (Sect. 4 février 1955, Rodde, p. 72).

La jurisprudence la plus récente semble néanmoins s’efforcer de limiter les conséquences les plus contestables de la fiction de la rétroactivité. Ainsi, alors que le Conseil d’État exigeait, lorsque l’administration prend les mesures rétroactives nécessaires, la consultation des organismes dont l’avis était exigé dans leur composition à la date à laquelle la mesure en cause est censée prendre effet (Sect. 11 juillet 1958, Fontaine, p. 433 ; Sect. 13 juillet 1965, Ministre des postes et télécommunications c. Merkling, p. 424), ce qui pouvait conduire à des situations absurdes, il a admis que l’administration puisse consulter l’organisme en cause dans sa composition à la date à laquelle la mesure est prise, dès lors que cette composition offre, pour l’agent, des garanties équivalentes (Sect. 14 février 1997, Colonna, p. 38). De même, en jugeant que l’annulation d’un concours n’entraînait pas, automatiquement, la remise en cause des nominations prononcées sur la base de ce concours, alors même qu’un concours interne était en cause, le Conseil d’État s’est écarté de la logique qui avait conduit à l’arrêt Barbier (Sect. 10 octobre 1997, Lugan, p. 346).