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LES CARACTERES GENERAUX DE L’ACTE UNILATERAL

samedi 26 novembre 2011

Le procédé type de l’action administrative est constitué par la décision exécutoire. En prenant une décision exécutoire, l’administration utilise ses prérogatives de puissance publique. Depuis de nombreuses années, on a tenté d’atténuer les suggestions des administrés à l’égard de l’administration.

Ce mouvement a entraîné l’adoption de divers textes législatifs essayant d’atténuer l’aspect utilitaire de l’acte unilatéral. Ainsi, une loi du 17.07.1978 aménage l�ccès aux documentations administratives. La loi du 18.07.1979 oblige à motiver un certain nombre de décision. On trouve par la suite le décret de 1983.

§1. La décision exécutoire et l’acte administratif ne constituent pas une décision.

Cela parce que leurs auteurs en les prenants n’ont pas entendu modifier les situations juridiques existantes. Ce sont les actes qui préparent une décision, avis que recueillent l’administration, mais l’avis ne lie pas l’administration, elle peut renoncer à prendre une décision. Il s’agit d’actes qui sont la suite d’une décision, mais qui n’y ajoute rien. La notification d’un acte entraîne que l’acte est porté à la connaissance de l�ntéressé. Il s’agit ensuite d’acte purement déclaratif, un voeu qu’émet une assemblée délibérante.

Il existe un certain nombre d’actes non décisoire en raison de circonstances extérieures à celui-ci. Le juge administratif va requalifier ces mesures pour y voir ce qu’ils sont réellement. Ce sont des actes unilatéraux pour appliquer le régime juridique correspondant : circulaires et les actes pris en application de directives.

Le Conseil d’Etat poursuit que les requérantes n’invoquent aucune particularité de situation au regard des normes ni aucune considération d’intérêt général de nature à justifier qu’il y fut dérogé et dont la commission nationale aurait omis l’examen. Il y a une obligation de procéder à l’examen particulier de chaque dossier. Cette autorité est en droit de déroger aux orientations contenues dans les directives soit pour des motifs d’intérêt général, soit pour des motifs tirés des particularités de l’affaire. En l’absence de tels motifs, elle décidera en se conformant aux orientations contenus dans les directives que ces éléments permettent de différencier les directives des règlements.

D’abord, les directives ne posent pas de règles juridiques, elles n’ont pas d’effet direct sur les administrés, elles n’ont aucun caractère réglementaire. Le Conseil d’Etat dans sa décision du 29.06.73 Société G et A indique que "la directive ne modifie pas par elle-même la situation juridique des administrés, elle n’est pas une décision donc il en résulte qu’elle est insusceptible de recours".

Ensuite, on différencie les directives et les circulaires. Les directives emportent sur les administrés des effets alors que les circulaires n’ont aucun effet, cela justifie qu’elles doivent être publiée et qu’enfin, elle est opposable aux administrés. L’administration peut se fondre sur une directive pour justifier une décision individuelle. La directive est opposable à l’administration, le particulier peut se fondre sur une disposition d’une directive.

Il y a un contentieux de la mise en oeuvre des directives. Si elle est illégale, elle communiquera son inégalité aux décisions prises sur son fondement. Le terme est différent du droit européen. Parfois, de véritables décrets du Premier ministre sont appelés directives.

A. Les mesures d’ordre intérieur.

La plupart préparent des décisions : "actes préparatoires". Elles ne créent pas de règles juridiques : elles informent l�dministration. Elles sont destinées à informer l’administration, fournir des règlements, et il arrive que l’administration ne prenne aucune décision, car elle décide de ne pas édicter l’acte qu’elles aboutissent à un acte. Il faut préciser qu’on peut invoquer l’illégalité qui entache une mesure préparatoire à l’appui du recours contre la décision prise. On peut invoquer l’illégalité d’un avis à l’appui de l’acte pris à la vue de cet avis.

C’est toute une série d’autres mesures qui ont en commun d’être interne à l’administration : ce sont des instructions, ordre de service, lettre, fax, télécopie, télex. Toutes ces mesures ne créent aucune obligation envers l’administré. Elles ne s’appliquent qu’à l’intérieur de l’administration. Les administrés n’ont donc pas d’intérêt à les attaquer. Quant aux fonctionnaires et agents publics, le recours leur est interdit en vertu d’un pouvoir d’obéissance hiérarchique.

Le juge administratif s’attache à la réalité plus qu’à l’apparence, dès lors qu’une prétendue mesure d’ordre intérieur contient une règle juridique nouvelle, le juge va la considérer comme acte réglementaire et non pas comme mesure intérieure et admettra la recevabilité du recours. Dès lors qu’il porte atteinte à un droit, le juge l’analyse comme un acte administratif et admet le recours. Ainsi, est susceptible de recours en excès de pouvoir l’interdiction faite à un élève d’un lycée d’accéder à un lycée pendant quelques jours.

De même, le transfert d’un élève à l’annexe d’un lycée ou le refus de l’inscrire dans telle ou telle section. En revanche, s’il y a plusieurs classes pour la même section, c’est une mesure d’ordre intérieur. De plus, dans la décision Hardouin et Marie du 17.02.1995, certaines sanctions prises à l’égard des militaires et des détenus dans les établissements pénitenciers sont considérés comme insusceptibles de recours.

Ainsi, le Sieur Harduin est rentré vers 0h45 en état d’ébriété et à refuser de se soumettre à l�lcootest. Punit de 10 jours d’arrêt, le Conseil d’Etat admet la recevabilité de la requête, car c’est une mesure qui a un effet direct sur la liberté d’aller et venir et qui a des conséquences sur la carrière et l’avancement militaire. Le Conseil d’Etat rejette cependant au fond la demande d’annulation, car le fait et de nature à justifier la sanction.

Marie, quant à lui, est détenu dans la prison de Fleury Méreugis. Il avait écrit pour se plaindre d’un refus de soin dentaire. Le directeur lui avait infligé une sanction de mise en cellule de punition de 8 jours avec sursis, le Conseil d�tat admet la recevabilité de son recours pour excès de pouvoir en raison de la nature et la gravité de celle-ci. Le Conseil d’Etat annule la mesure, car elle n’est pas injustifiée.

B. Les circulaires.

Normalement, une circulaire contient des explications, instructions données par le chef de service au personnel dont il doit diriger l’action. Elles sont relatives à l’application d’une législation et d’une réglementation, elle commande et interprète la législation ou la réglementation, elle commande les délais à observer ou les contrôle à exercer. Elles sont désignées sous le terme de note de service ou d’instruction. Elles revêtent une importance. Le fonctionnaire attend d’avoir reçu la circulaire.

Elle est rédigée après la promulgation de la loi ou la publication du règlement, le fonctionnaire ne peut rien faire sans circulaire. Ce sont des textes interprétatifs qui ne créent aucune règle juridique. Ces circulaires sont destinées aux fonctionnaires, agent publics. Elles n’ont aucun effet sur la situation des administrés. Elles sont insusceptibles de recours devant le juge administratif, il arrive que dans une circulaire, une autorité administrative pose de nouvelles règles juridiques, le ministre crée du droit sous couvert d’interpréter les textes en vigueur.

Le juge administratif va procéder au reclassement de l’acte et va considérer la circulaire pour ce qu’elle est. Il admet la recevabilité du recours en excès de pouvoir. Il annule la circulaire puisque son auteur ne dispose pas du pouvoir réglementaire. Cependant, il arrive que le ministre ait reçu délégation et dispose de la compétence pour poser des règles juridiques. Imaginons que le Premier ministre édicte une simple lettre qu’il baptise circulaire, l’acte est considéré comme légal.

L’existence de ces circulaires à conduit le Conseil d�tat à différencier les deux types de circulaires. Il distingue donc les circulaires interprétatives (vrai, pas de recours en excès de pouvoir, aucune règle juridique) des circulaires à caractère réglementaire (acte décisoire). La jurisprudence de principe est l’arrêt d’assemblée du 29.01.1954, institution Notre Dame du Kreisker. On trouvait une circulaire du ministre de l’éducation nationale dont l’objet était l’application de la loi de 1850 en ce qui concerne les demandes de subventions faites par les établissements d’enseignement privé aux départements et aux communes.

Le ministre ne s’est pas autorisé à interpréter les textes en vigueur. Le Conseil d�tat en conclut que par suite la dite circulaire a dans ces dispositions un caractère réglementaire, il annule les dispositions réglementaires. Ainsi, "sont donc réglementaires, toutes les circulaires qui ajoutent à l’ordonnancement juridique qu’elles accordent des droits aux administrés ou qu’elles imposent à leur charge de nouvelles obligations. Sont ainsi illégale des circulaires qui repoussent l’âge limite pour faire un recours".

Les ministres qui utilisent le plus souvent ce procédé sont les ministres de l’éducation nationale, de l’intérieur. Etant donné leur grand nombre, le décret du 28.11.1983 a prévu que tout intéressé est fondé à se prévaloir à l’encontre de l’administration des circulaires publiées lorsqu’elles ne sont pas contraires aux lois et règlements. Elles doivent être publiées depuis une loi du 17.07.1978.

Dans le passé, c’est un acte interne qui n’est pas porté à la connaissance de l’administré qui pouvait le connaître qu’à l�ccasion de l’application qui lui en était faite. L’administré demande copie pour savoir s’il pouvait former un recours. Si l’administration refusait, il formé un recours contre le refus de donner une copie. C’était un contentieux inutile.

Le décret de 1983 permet de se prévaloir des circulaires. Les administrés peuvent s’appuyer dans les relations avec l’administration sur des circulaires légales pour contester des décisions prises non conformes à une circulaire ou demander à l’administration de prendre de bonnes décisions. C’est une disposition qui n’a guère d’intérêt : soit la circulaire légale est réglementaire, son auteur dispose du pouvoir réglementaire, le décret ne change rien à l’état du droit, l’auteur prend également un acte réglementaire ; soit la circulaire est une circulaire interprétative, elle n’apporte rien à l’état du droit.

C. La directive.

C’est une mesure interne à l’administration différente des circulaires. Les directives sont des dispositions par lesquelles une autorité investie d’un pouvoir discrétionnaire, dont l’exercice lui impose l’examen d’une décision individuelle, auquel il s’applique, fait connaître des critères généraux auxquels elle entend subordonner des décisions ou auxquelles elle entend interdire d’y déroger si un caractère particulier paraît l’exiger.

Elle a la même forme et apparence que la circulaire : c’est un document pris par un chef de service adressé à ses subordonnés mais la différence est que la directive intervient dans une matière où le ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire. Il vise à laisser à l’autorité une liberté dans la prise des décisions individuelles.

La directive pose une difficulté théorique importante. Elle pose des caractères généraux, elle vient lier la compétence d’une autorité dont la loi et le décret ont voulu qu’elle soit discrétionnaire. La directive présente pour l’administré un grand intérêt. elle vient rationaliser l’action de l’administration. Elle vient assurer une relation d’égalité de traitement entre les régions.

L’administré pourra en prenant connaissance de la directive savoir s’il peut solliciter telle ou telle autorisation, s’il a ou non des chances pour obtenir satisfaction à sa demande. Dans la décision du Conseil d’Etat du 11.12.1970 Crédit foncier de France, sur l’attribution d’aide financière à des particuliers en matière de logement, un décret de 1945 avait prévu qu’un fond national d’amélioration de l’habitat distribuerait des fonds par l’intermédiaire d’une commission nationale et de commission départementale, ce décret renvoyé à un règlement la détermination de conditions d’attribution et de règlement de ces aides financières.

Ce règlement avait précisé que chaque commission devrait apprécier le degré d’utilité des travaux pour lesquels l’aide peut être accordée. Cette commission nationale avait élaboré une série de directives successives qui donnait des critères dans l’octroi d’application financière. Le TA de Paris saisit de la requête annula la décision aux motifs que la directive avait soumis l’octroi de la subvention à des conditions rigoureuses qui la réglementent.

Le Conseil d’Etat devait trancher la question de la valeur juridique des directives. Il va estimer que "pour refuser l’allocation, la commission nationale s’est référé aux normes contenues dans une de ces directives par lesquelles elles entendaient, sans renoncer à exercer son pouvoir d’appréciation, sans limiter celui des commissions départementales, et sans édition d’aucune condition nouvelle à l’octroi d’allocation, définir des orientations générales en vue de diriger les interventions du fond".

La directive oriente, c’est à dire que l’autorité saisit de la directive, le subordonne, peut toujours s’en écarter dans l’affaire donnée, elle conserve sa liberté d’appréciation.

On distingue donc la directive du règlement parce qu’elle

*

ne décide pas, *

ne pose pas de règles juridiques, *

n’a pas d’effets directs sur les administrés, *

n’a aucun caractère réglementaire (GetA,Conseil d�tat,29.06.1973), *

n’est pas susceptible de recours.

On la distingue également de la circulaire parce qu’elle emporte sur les administrés.

§2. La décision exécutoire.

Toutes les décisions que prend l’administration ne sont pas susceptibles de recours par le recours en excès de pouvoir Seules le sont les décisions exécutoires. On les reconnaît grâce à plusieurs critères : On se demande quel est l’auteur de la décision. En principe, seules les personnes publiques peuvent prendre des décisions exécutoires : critère organique.

Cependant des personnes de droit privé peuvent avoir reçu une mission de service public et prendre ainsi des décisions administratives : critère matériel.

A. Le critère organique.

En principe, la décision exécutoire émane d’une personne publique : gouvernants au nom de l’état, fonctionnaires, élus locaux au nom des collectivités locales. Ces décisions sont en principe administratives. Ce principe s’applique de façon constante lorsque les décisions en cause sont des règlements, peu importe l’objet et son contexte.

Il y a des exceptions :

*

si les décisions sont des décisions non réglementaires. Aussi, s’ils prennent des décisions de droit privé, tel un maire qui peut passer un bail qui sera privé sur un immeuble de la commune mais qui fait partie du domaine privé. Il en est de même des décisions par lesquelles on autorise une personne à s’installer sur le domaine privé. *

si les décisions sont non réglementaires relatives à la gestion des services publics industriels et commerciaux. Ces services publics sont gérés selon les règles de droit privé. Les actes non règlements pris en cette matière sont également des actes de droit privé. C’est le cas quand Gaz de France refus un abonnement à un particulier ou quant un maire refuse d’autoriser le branchement d’un immeuble sur le réseau de distribution d’eau potable de la commune. Attention, les actes réglementaires que prennent les autorités de ces services publics sont susceptibles de recours en excès de pouvoir

B. Les exceptions : les décisions émanant d’organismes de droit privé.

Par dérogation au principe, des personnes de droit privé ont reçu le pouvoir de prendre des décisions exécutoires pour l’exercice d’une mission de service public administratif. Les actes de ces personnes privées sont des actes administratifs lorsqu’ils traduisent la mise en oeuvre d’une prérogative de puissance publique : le pouvoir de décider pour satisfaire les besoins du service public qu’elles assurent.

Sont des actes administratifs :

les décisions réglementaires ou non, prises par l’organisme en vue de l’exécution du service public par les administrés à qui il est confié. Dans un premier temps, le Conseil d�tat a reconnu ce pouvoir aux ordres professionnels dans l’arrêt Bouguen du 02.04.1943. Ensuite, à des associations de la loi de 1901, puis à des sociétés gérant un service public administratif dans l’arrêt d’assemblée du 31.07.1942, Monpeurt : "un comité d’organisation professionnel prend un acte administratif lorsqu’il détermine les entreprises autorisées à assurer certaines fabrication".

Cette jurisprudence a été ensuite confirmée dans l’arrêt Magnier du 13.07.1961 : "la décision d’une fédération de groupement de défense contre les ennemis des cultures est un acte administratif". Afin de détruire les hannetons, ce groupement avait envoyé des insecticides sur les terres des agriculteurs et leur avait envoyait la facture. Ce groupement pouvait donc prendre des mesures administratives et réclamer à chaque intéressé le remboursement de la somme.

Cette jurisprudence a ensuite été étendue à de nombreux organismes : dans l’arrêt F.I.F.A.S. du 22.11.1974, le Conseil d�tat dit "que sont actes administratifs les décisions d’une fédération sportive instituant une redevance pour l�grément des balles de tennis de tables utilisées pour les compétitions". De même, on a reconnu les décisions disciplinaires à l’encontre d’un sportif ou d’un dirigeant sportif.

Mais les décisions, que ces mêmes organismes chargés d’un service public, peuvent prendre en vue de leur aménagement privé concerne le droit privé. Le droit administratif ne se rencontre que lorsqu’il s’agit de leurs activités. Le tribunal des conflits a donc étendue aux organismes privés assurant la gestion d’un service public industriel et commercial.

Dans l’arrêt du 15.06.1968, époux Barbier, "A un caractère administratif, le règlement établit par le conseil d’administration d’Air France fixant les conditions d’emploi du personnel". En l’espèce, l’acte concernait le célibataire des hôtesses. Selon le Tribunal des conflits, cela concerne l’organisation du service exploité, donc c’est un acte administratif.

Pour ces organismes, la règle demeure quand ces actes demeurent d’ordre privé lorsque les décisions concernent l’aménagement interne et les activités. Ce n’est qu’exceptionnellement que ces actes sont considérés comme administratifs. Le Tribunal des conflits a reconnu ce caractère de règlement administratif s’agissant du statut des relations collectives entre la S.N.C.F. et son personnel. Cette jurisprudence émane uniquement du Tribunal des conflits. Le Conseil d�tat est beaucoup plus réticent pour reconnaître le caractère administratif.

§3. Les décisions réglementaires et les décisions non réglementaires.

Le régime de ces deux types de décisions administratives se différencie : on peut regrouper les actes administratifs en 3 catégories.

A. Les décisions individuelles.

La norme qu’elle édicte a pour destinataire une personne ou plusieurs personnes nominativement désignées ; ces personnes peuvent être privées. Ainsi, quand on délivre un permis de construire, conduire, chasse, elles peuvent concerner des fonctionnaires ou agents publics. Quand on fait une nomination, elle peut avoir pour destinataire une personne publique. C’est le cas, aussi, d’un décret qui autorise E.D.F. à édifier une centrale nucléaire.

Le critère désigne nommément son ou ses destinataires. Les décisions collectives sont parfois une collection de décisions individuelles tels que la liste de candidats reçus à un concours, les tableaux d’avancement de la fonction publique, la nomination des membres d’un organisme collégial.

B. Les décisions réglementaires.

Le règlement édicte une norme générale, impersonnelle qu’il adresse à une ou plusieurs personnes désignées de façon abstraite. Les destinataires sont désignés par le contenu du règlement. C’est le cas dans le code de la route où tous les individus qui circulent sur les voies publiques en sont destinataires. Le règlement peut être permanent ou temporaire. Le refus d’édicter une norme général est un acte réglementaire tel que le refus d’un maire de prendre un acte de police.

C. Les décisions sui généris.

Elles ne sont ni des règlements, ni des décisions individuelles. elles sont mixtes ainsi que leur règlement juridique. Ce sont par exemple les actes de tutelles qui s’appliquent à tel organisme mais ce ne sont pas non plus des décisions individuelles. C’est le cas d’un décret convoquant les électeurs en vue d’une élection déterminée, le décret qui fixe la date d’ouverture d’un concours, en matière d’urbanisme, la déclaration d’utilité publique permettant de faire une expropriation.

Sont aussi sui generis, toutes les décisions qui ne font qu’appliquer à une espèce particulière une réglementation préalable telle une inscription d’un film sur la liste des films pornos. En revanche, si l’inscription sur la liste provoque une modification du règlement, cette inscription devient réglementaire. Cette distinction emporte des conséquences quand au régime juridique.