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Droit de l’urbanisme, J. MORAND-DEVILLER

mardi 29 novembre 2011

INTRODUCTION Branche spécialisée du droit public, le droit de l’urbanisme se définit comme l’ensemble des règles concernant l’affectation de l’espace et son aménagement Longtemps limité à des mesures de police administrative, il s’est adapté à la mutation contemporaine de civilisations et de modes de vie de plus en plus urbains, accélération qui connaît un rythme précipité depuis un demi siècle. L’importance des enjeux économiques, financiers, sociologiques et surtout humains sont tels que ce jeune droit, comme son cadet : le droit de l’environnement, se sont vus d’emblée hissés aux premiers rangs des préoccupations du législateur, de celles de la jurisprudence de plus en plus sollicitée et de la réflexion doctrinale. Le droit de l’urbanisme présente les caractères suivants :
- C’est un droit empirique, oscillant entre flexibilité et stabilité. Il ne peut en être autrement car il se doit d’épouser les fluctuations des conjonctures, lesquelles depuis la décentralisation, n’ont cessé de se diversifier. Cette instabilité ne doit cependant pas devenir chronique car les citoyens ont droit à la sécurité juridique, souvent menacée par la remise en cause frénétique des règles locales (instabilité des P.O.S.) ou nationales (cf. le « harcèlement textuel », mal de nos Parlements contemporains).
- C’est un droit complexe, qui semble construit de bric et de broc, au gré de la conjoncture, sans cohésion, ni idées-forces. La stratification des règles nationales, régionales, inter-régionales, départementales, communales, intercommunales sans parler des règles applicables à des aires géographiques spécifiques, donne le Droit de l’urbanisme vertige aux responsables de la mise en oeuvre des documents. Surchargé de plus de 2 000 articles, le Code de l’urbanisme appelle des refontes et des simplifications.
- C’est un droit patrimonial où s’affrontent divers modes d’usage de la propriété, usage dans l’intérêt particulier mais aussi dans l’intérêt commun . Le territoire français a été proclamé, par la loi du 7 janvier 1983, patrimoine commun de la nation mais l’abusus, le fructus et l’usus sont parfois dissociés. La propriété n’étant, selon la Déclaration des droits de l’homme de 1789, absolue dans son usage que si celui-ci n’est pas prohibé par les lois et règlements, ces réserves légitiment les règles contraignantes que le droit de l’urbanisme lui impose. La logique de ce droit, à cause de la multiplicité des acteurs, en situation souvent conflictuelle, est plus fonctionnelle que réelle. Idéalement le droit de l’urbanisme est un droit de l’équilibre, de l’harmonie, du juste souvent contraint d’accueillir les nuances sinon les compromis. Même si l’histoire, dès la plus Haute Antiquité, s’est intéressée au droit de l’urbanisme, la prise en compte globale du phénomène urbain est récente (Section 1). Spatialisées, et désormais décentralisées pour beaucoup d’entre elles, sont les sources et les institutions de ce droit (section 2 et 3). SECTION I : L’HISTOIRE DU DROIT DE L’URBANISME Dès l’Antiquité, l’urbanisme inspira les réflexions d’Aristote, de Platon (Les Lois, livre V) ou de Vitruve, architecte romain (Les dix livres d’architecture). L’origine du droit de l’urbanisme, au sens moderne du terme, remonte au XVIIe siècle et à l’Édit de Sully. Pendant longtemps, les prémices de ce droit se sont limitées à des préoccupations d’ordre public se traduisant par des prescriptions de police administrative traditionnelle imposées aux propriétés privées. Le droit de l’urbanisme ne s’inscrivit dans la perspective contemporaine de planification et d’aménagement qu’après les première et seconde guerres mondiales, alors que la reconstruction du pays et l’explosion urbaine exigeaient une réflexion globale.
- 4 - Introduction Parallèlement à cet essor de l’urbanisation, les aspects qualitatifs et protecteurs de l’environnement devinrent progressivement prédominants. 1. Les prémices du droit de l’urbanisme et les préoccupations d’ordre public • Aménagement des voies publiques L’article 5 de l’Édit de Sully de 1607 impose aux constructeurs de respecter les principes de l’alignement et donne à l’administration le pouvoir de les y contraindre. Des plans d’alignements seront établis sous la Révolution (loi de 1791), le Premier Empire (loi de 1807) et dans la loi municipale du 5 avril 1884. • Police de la sécurité Des règles permettent le contrôle, par voie d’autorisation ou de déclaration préalable, des établissements dangereux, incommodes, insalubres. Un décret impérial de 1810 prévoit trois classes selon le degré de dangerosité. Les lois de 1917 et 1976 modifieront ce régime sans toucher à l’essentiel. Le contrôle des installations classées est désormais annexé par le droit de l’environnement. La loi du 21 juin 1898, toujours en vigueur, prend en considération les immeubles menaçant ruine : le maire peut (et même doit) prescrire la démolition d’un immeuble présentant des dangers pour la sécurité des voisins ou des passants. • Police de la salubrité Le décret-loi du 26 mai 1852, inspiré par Haussmann, oblige les constructeurs à l’aménagement de réseaux d’évacuation des eaux. Le champ d’application qui ne concernait que Paris, à l’origine, pouvait être étendu. La loi du 15 février 1902 sur l’hygiène publique, prévoit l’élaboration, dans chaque commune, d’un règlement sanitaire : aucune construction dans les villes de plus de 20 000 habitants ne pouvait être entreprise sans un permis constatant la conformité au règlement. • Protection de l’esthétique et conservation du patrimoine En réaction contre Haussmann le « démolisseur » et Violet le Duc le reconstructeur « à l’identique », de grandes lois protectrices, toujours en vigueur
- 5 - Droit de l’urbanisme pour l’essentiel de leurs dispositions, interviennent : lois des 30 mars 1887 et 31 décembre 1913 pour les monuments historiques ; lois des 21 avril 1906 et 2 mai 1930 pour les sites. Dans l’ensemble, ces règles ne se dégagent pas encore du droit de la construction et des objectifs de la police administrative traditionnelle. 2. Les premières ébauches de planification • Projets communaux d’aménagement de la loi du 14 mars 1919 A l’imitation des pays voisins dotés d’une législation de planification urbaine : cf. Suède (loi de 1874), Pays-Bas (loi de 1901), Grande-Bretagne (loi de 1909), et pressé par les nécessités de la reconstruction des villes du Nord et de l’Est, le Parlement adopte, le 14 mars 1919 une loi dite « loi Cornudet » du nom de son rapporteur. Cette loi prescrivait l’établissement, dans un délai de 3 ans, de projets d’aménagement, d’embellissement et d’extension des villes, dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles sinistrées, pittoresques ou en extension rapide. La modernité de ces dispositions apparaît à plusieurs points de vue, sans oublier la finalité d’ « embellissement » qui préoccupe, enfin, les pouvoirs publics. L’élaboration des plans était à la charge des communes, et le maire choisissait les urbanistes et architectes. La commune avait la responsabilité des projets dont elle devait prendre l’initiative, faute de quoi le préfet pouvait se substituer à elle. Les plans ne concernent plus seulement l’alignement et la voirie, comme les précédents, mais les espaces verts, les emplacements réservés, les servitudes, la nature des constructions selon les zones. Le Conseil d’Etat admit la légalité des zonages et des affectations du sol à des usages différents : CE. 23 février 1934, « Laine ». Déclarés d’utilité publique par décret en Conseil d’État, les plans s’imposaient aux constructeurs qui, avant d’entreprendre un projet devaient obtenir une autorisation attestant de sa compatibilité. Ce permis de construire restait cependant peu élaboré.
- 6 - Introduction Ancêtres directs des P.O.S., qui leur emprunteront leurs principaux traits, les plans d’aménagement ne connurent pas le succès escompté. La procédure était trop lourde et contraignante pour des communes dépourvues des moyens d’y faire face. En 1940, 273 projets seulement avait été décrétés d’utilité publique alors que près de 2 000 communes étaient en principe tenues d’avoir un plan. La planification décentralisée, choix politique irréversible, devra attendre un demisiècle pour entrer réellement en application. • Réglementation des lotissements La loi de 1919 avait prévu que les lotissements devaient aussi être dotés d’un plan d’aménagement, mais cette mesure, faute de sanctions, ne fut pas appliquée. C’est la loi du 10 juillet 1924 qui permit de soumettre les lotissements à un véritable contrôle en imposant une autorisation préalable portant sur le plan d’aménagement, le programme d’exécution des travaux de viabilité, le cahier des charges. Entièrement privée à l’origine, l’opération se publicisait peu à peu afin de garantir les « mal lotis » et d’éviter le désordre des constructions. • Projets régionaux d’aménagement La supracommunalité fait aussi son apparition. Une loi du 14 mai 1932 décide l’établissement d’un projet d’aménagement de la région parisienne (auquel seraient soumis les projets d’aménagement de 656 communes). La possibilité d’établir de tels projets régionaux est élargie à l’ensemble du territoire par un décret-loi du 25 juillet 1935. La grande loi sur l’urbanisme du 15 juin 1943 perfectionnera la formule et la généralisera en prévoyant des projets intercommunaux établis dans le cadre de groupements d’urbanisme avec lesquels les projets communaux devront être compatibles, formule proche de celle des S.D. et des P.O.S. L’essor de l’urbanisme prospectif et opérationnel En trente ans : 1945-1975, la population urbaine augmente de 14 millions d’habitants, soit autant qu’entre 1789 et 1950. Baby-boom et exode rural
- 7 - Droit de l’urbanisme expliquent ce phénomène. L’explosion urbaine : quasi-doublement des mises en chantier, qui avoisinent les 500 000 par an dans les années 1970, appelle une politique d’envergure. De 1950 à 1960, les textes se succèdent dans le but de faciliter les opérations d’urbanisme : régime d’aide financière à la construction (loi du 21 juillet 1950) ; élargissement des possibilités d’expropriation afin d’en faire bénéficier les constructeurs privés (loi du 6 août 1953 et ordonnance du 23 octobre 1958) ; mise au point, par les décrets du 31 décembre 1958, du statut de deux opérations spécifiques d’aménagement : les zones à urbaniser en priorité (Z.U.P.) et la rénovation urbaine. Les procédures de restauration immobilière (loi Malraux du 4 août 1962) et celles des zones d’aménagement différé (Z.A.D.) (loi du 26 juillet 1962) complètent le système et le modifient fort opportunément : une politique de sauvegarde et de réhabilitation se substitue à celle des démolitions brutales et des grands ensembles décriés. L’idée d’étendre à l’ensemble du territoire l’application de documents d’urbanisme prospectif se développe. Ils doivent permettre la maîtrise de l’utilisation des sols et de l’évolution des agglomérations. Une distinction est établie selon leur fonction et leur portée : — Les uns auront une dimension supracommunale, ils auront un rôle de prévision et d’orientation générale et leurs règles seront incitatives : il s’agit des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (S.D.A.U.)- — Les autres seront élaborés dans un cadre communal, ils auront une fonction de réglementation et la plupart de leurs règles seront imperatives : il s’agit des plans d’occupation des sols (P.O.S.). C’est l’importante loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 qui a tracé leur régime. Ces documents qui concernaient surtout les aires métropolitaines se « régularisèrent » par la suite. Directement opposables aux particuliers, les P.O.S. ont pris une importance croissante parmi les sources du droit de l’urbanisme.
- 8 - Introduction 4. Vers un urbanisme concerté et incitatif La concertation, c’est-à-dire la rencontre et le débat organisé entre les divers partenaires intéressés par une opération d’urbanisme préalablement à la prise de décision, a d’abord été favorisée pour atténuer le caractère technocratique et centralisé des décisions : élaboration « conjointe » des S.D.A.U. et des P.O.S., création d’une opération d’aménagement d’un type nouveau, les zones d’aménagement concerté (Z.A.C.), prévues par la L.O.F. du 30 décembre 1967 et promises à un grand succès. Après 1983, une relance des procédures de concertation intervient afin de tempérer les nouveaux pouvoirs transférés aux élus municipaux en matière d’urbanisme. La loi du 18 juillet 1985 rend obligatoire la concertation avant l’engagement de certains projets d’aménagement. La récente loi sur le renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 1995 accentue encore cette tendance en instituant une Commission nationale du débat public pour les grandes opérations d’aménagement. La place faite aux associations de défense s’affermit, surtout après les lois des 10 juillet (environnement) et 31 décembre (urbanisme) 7976. La loi du 9 février 1994 dispose que les associations agréées sont consultées, à leur demande pour l’élaboration des S.D. et des P.O.S. (art. L. 121-8 nouveau). Une autre forme de concertation avec une intégration plus poussée est recherchée dans la formule des associations foncières urbaines (A.F.U.) permettant la réalisation des opérations d’urbanisme par les propriétaires eux-mêmes. Cette nouvelle formule dynamique, inspirée des associations syndicales de propriétaires, trouve son origine dans la L.O.F. de 1967. Les pouvoirs publics marquent leur préférence pour le faire faire plutôt que pour le faire. Au lieu de prendre directement en charge l’aménagement, ils poursuivent une politique d’incitation à l’égard d’organismes publics ou para-publics autonomes : établissements publics (E.P.), sociétés d’économie mixte (S.E.M.) d’aménagement et à l’égard du secteur privé. Des aides économiques et financières sont octroyées et les acquisitions foncières sont facilitées.
- 9 - Droit de l’urbanisme Par ailleurs, des incitations sont faites pour rendre plus aisés l’achat ou la location des constructions par les particuliers. Leurs règles complexes occupent près de la moitié, en volume, du Code de la construction et de l’habitation (C.C.H.). Il s’agit entre autres, des prêts pour l’accession à la propriété (P.A.P.), des prêts conventionnés, des prêts pour l’amélioration de logements à usage locatif, de l’aidepersonnalisée au logement (A.P.L.). 5. Vers un urbanisme protecteur et qualitatif Le droit de l’environnement progresse à partir des années 70 : création du premier Ministère de l’Environnement en 1971, loi d’orientation générale sur la protection de la nature du 10 juillet 1976 qui inspire certaines dispositions de l’importante loi portant réforme de l’urbanisme du 31 décembre 1976 : freins à l’urbanisme dérogatoire, renforcement des systèmes de protection des espaces naturels, création des zones d’environnement protégé (Z.E.P.). La loi du 2 février 1995 renforce la protection de l’environnement notamment quant à la prévention des risques naturels. La protection est recherchée aussi dans l’élaboration de mesures coercitives à l’égard de la propriété privée. Elles sont destinées : — d’une part à maîtriser l’usage des sols : extension du droit de préemption, institution du plafond légal de densité (P.L.D.) « au-delà duquel le droit de construire appartient à la collectivité » ; — d’autre part à exercer un contrôle sur les droits de construire : le permis de construire se généralise et se trouve encadré par un nombre croissant de règles qui protègent à la fois les tiers, les constructeurs (contre leurs propres abus) et l’administration (contre les risque d’arbitraire) ; — le législateur protège aussi le futur occupant contre les constructeurs malhonnêtes ou défaillants : contrats spéciaux incluant de nombreuses garanties (contrats de vente d’immeuble à construire, contrat de promotion immobilière, contrat de maison individuelle), lois sur la responsabilité des constructeurs et des
- 1 0 - maîtres d’ouvrage : loi du 3 janvier 1967 remplacée par la loi du 4 janvier 1978, dite : « loi Spinetta ». 6. L’urbanisme décentralisé En opérant au profit des communes un large transfert de compétences affectant à la fois l’élaboration des documents d’urbanisme, l’instruction et la délivrance des autorisations de construire et la réalisation des projets d’aménagement, les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 et du 18 juillet 1985 ont considérablement modifié les sources et les institutions du droit de l’urbanisme. L’importance de ces réformes a encore accentué l’inflation galopante des textes (on a calculé que 85 % environ des articles du Code de l’urbanisme ont été modifiés ou supprimés entre 1974 et 1984). On essaya ensuite de « purifier » ce droit, ce que les premières tentatives, cf. la loi du 6 janvier 1986, dite de « simplification », ne sont guère parvenues à réussir. Un renversement de tendance se rencontre s’agissant des options politiques fondamentales. Les années 70-80 furent marquées par un climat de suspicion à l’égard des constructeurs, ce qui n’empêchait pas de les encourager par ailleurs (« quand le bâtiment va... »). La crise de la construction, après un âge d’or qui s’achève en 1975, incite à la libéralisation du droit de l’urbanisme. Afin de relancer l’offre foncière, la loi Méhaignerie du 23 décembre 1986 réduit — modestement — le champ d’application du droit de préemption et du P.L.D. et prévoit à nouveau des mécanismes d’anticipation dans l’application des règles. 7. Le « retour de l’Etat », le droit à la ville et l’aménagement du territoire L’urbanisme des années 1990 tente de s’offrir une « pause » dans le marathon textuel disputé sans discontinuer depuis vingt ans. Mais la relance d’une politique sociale de l’habitat et la nécessité d’une réflexion plus « globale » génèrent de nouvelles et ambitieuses réformes marquées par le « retour de l’Etat ». Les préoccupations sociales deviennent indissociables des préoccupations économiques et environnementalistes. Un Ministère de la Ville est créé en 1991
- 1 1 - Droit de l’urbanisme qui fait voter la loi d’orientation sur la ville le 13 juillet 1991. Pour faire échec à une urbanisation subie plus que maîtrisée, pour décloisonner l’espace urbain et remplacer la ségrégation et l’exclusion par la cohésion sociale, la dimension habitat devient prédominante. La diversité et la solidarité entre les classes sociales et entre les activités économiques sont encouragées par une meilleure complémentarité dans les affectations de l’espace et par la solidarité financière entre les communes. De nombreuses dispositions du Code de l’urbanisme s’en trouvent modifiées. Un rapport demandé au Conseil d’Etat par le Premier Ministre et adopté en janvier 1992, dit Rapport Labetoulle du nom de son rapporteur général, insiste sur la nécessité d’un droit plus efficace. Prenant en compte certaines propositions de ce rapport la loi du 9 février 1994 apporte diverses réformes d’importance inégale. On ne manquera pas d’observer qu’elle revient sur les dispositions de cinq lois récentes et infirme trois arrêts du Conseil d’Etat : l’instabilité reprochée aux communes dans leurs réglementations d’urbanisme prend ses modèles en haut lieu. Saisi de la constitutionnalité de ce texte, le Conseil constitutionnel invalide trois dispositions et a le mérite d’élever le débat (cf. Recours à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme) au-delà de controverses d’ordre essentiellement technique : décision du 21 janvier 1994. Par certains de ses aspects, la loi d’orientation pour le développement et l’aménagement du territoire du 4 février 1995 renforce le rôle régulateur de l’Etat : création de Directives Territoriales d’Aménagement encadrant les documents d’urbanisme décentralisés, effet suspensif des déférés préfectoraux assortis de demandes de sursis à exécution des actes des collectivités locales... Le droit de l’urbanisme fut à ses origines destiné à des projets spécifiques localisés. Il devint, après la seconde guerre mondiale, une « affaire d’Etat » à dimension prospective opérationnelle. Le grand souffle décentralisateur des années 1982-1983 lui donne à nouveau une dimension locale primordiale, limitée cependant par de nombreuses strates réglementaires d’application nationale, queles services de l’Etat ont pour mission de faire respecter. Proche des préoccupations quotidiennes des citoyens en leur cadre de vie, l’urbanisme est aussi « l’affaire de tous » et si les progrès de la démocratie semi-directe sont dérisoires, les progrès de la participation sont, en principe encouragés, tant il semble préférable de convaincre plutôt que de contraindre.
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