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Droit de l’urbanisme, J. MORAND-DEVILLER, (...)

mardi 29 novembre 2011

SECTION II : LES SOURCES DU DROIT DE L’URBANISME 1. Réglementations nationales • Les lois — Elles jouent un rôle essentiel. L’article 34 de la constitution attribue au législateur la détermination des principes fondamentaux touchant au droit de propriété. — Les meilleures, aux effets les plus durables, sont celles qui se donnent pour objet la mise au point de grands systèmes d’orientation. En font partie la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 (aménageant les P.O.S. et les S.D.A.U.), la loi foncière du 31 décembre 1975 (créant le P.L.D. et les Z.I.F.), la loi portant réforme de l’urbanisme du 31 décembre 1976 (réaménageant les P.O.S. et le permis de construire), les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 sur la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales ainsi que la loi du 18 juillet 1985 sur les principes de l’aménagement. — Il est logique que des problèmes d’envergure nationale ne soient pas traités par des textes de rang inférieur : la loi montagne, du 9 janvier 1985, la loi sur le voisinage aux abords des aérodromes du 11 juillet 1985 et la loi littoral du 3 janvier 1986 ont très opportunément pris le relais d’anciennes directives d’aménagement. Décriées par certains comme trop imprécises, les lois littoral et montagne ont le mérite d’avoir posé de grandes orientations mobilisatrices, destinées à être complétées par des décrets d’application qui, pour certains, tardent à intervenir.
- 1 3 - Droit de l’urbanisme • Les règlements à portée nationale On en donnera comme exemple les règles générales d’urbanisme prévues par divers décrets, en particulier celui du 30 novembre 1961 portant règlement national d’urbanisme (R.N.U.). • Les circulaires et les réponses ministérielles — Elles n’ont pas de valeur juridique en principe, sauf pour les circulaires présentant un caractère réglementaire : cf. jurisprudence N.D. du Kreisker, CE. 29 janvier 1954. — Traduisant la doctrine de l’administration, expliquant des textes souvent amphigouriques, elles ont une grande importance pratique. La place prise par ces sources méta-juridiques, et la déviance parfois, dans la hiérarchie des normes ont souvent été dénoncées : la « doctrine administrative » ne peut donner que ce qu’elle a. 2. La jurisprudence — Le droit de l’urbanisme, au sens large, incluant le droit de l’expropriation, a fourni au juge administratif l’occasion de grandes créations prétoriennes, concernant en particulier le contrôle du pouvoir discrétionnaire : théories de l’erreur manifeste (CE. 29 mars 1968, « Soc. lotissement plage de Pampelonne »), et du « bilan » (CE. 28 mai 1971, « Ville Nouvelle Est »), appliqué aux dérogations : (CE. 5 juillet 1973, « Ville de Limoges »). — Il lui a offert l’opportunité de constructions jurisprudentielles sophistiquées : retrait des décisions implicites d’octroi, notion de publicité complète, intérêt à agir, détournement de pouvoir, lien entre les autorisations individuelles et les normes réglementaires... — Quelque peu essoufflée dans les années 80, cette jurisprudence a retrouvé une vigueur et un intérêt nouveau avec les réformes issues de la décentralisation : contentieux de la légalité des P.O.S., des Z.A.C., contentieux de la responsabilité...
- 1 4 - Introduction — Le caractère flexible, d’aucuns diront incertain, de nombreuses règles : rapport de « comptabilité », « prise en compte » ou en « considération » conviennent à la jurisprudence traditionnellement prudente et nuancée du juge administratif qui n’hésite pas cependant quand l’administration dépasse la mesure à en faire une application rigoureuse. — Cet impressionnisme sied mal au contraire au juge pénal qui, avec le juge civil, intervient aussi pour faire appliquer le droit de l’urbanisme. 3. Réglementations locales Entre 1943 et 1983, l’urbanisme fut une affaire d’Etat. Les représentants de l’Etat : préfet et D.D.E. avaient la responsabilité principale des documents d’urbanisme et des autorisations de construire délivrées « au nom de l’Etat ». La situation s’est inversée en 1983. Les communes sont devenues responsables de l’élaboration de leur P.O.S. et les autorisations de construire, lorsque la commune s’est dotée d’un P.O.S., sont délivrées en son nom. Les sources locales sont plus précises que les règles nationales mais sont, en général, perçues comme plus malléables. Le déféré préfectoral peut être un moyen sûr de contrôler leur légalité mais son usage demeure beaucoup trop limité : trois par an et par département en moyenne dans le domaine de l’urbanisme (cf. Rapport Labetoulle précité). SECTION III : L’ENCADREMENT INSTITUTIONNEL Un nouveau partage du pouvoir, une redistribution des rôles sont intervenus qu’exprime, en des termes lyriques non dépourvus d’élégance, l’article L. 110, réécrit en 1983, qui ouvre le Code de l’urbanisme. L’article 5 de la loi du 13 juillet 1991 l’a « surchargé » inutilement. « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux
- 15- Droit de l’urbanisme populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité de leurs besoins et de leurs ressources, de gérer le sol de façon économe, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publique et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, les collectivités harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace ». Complémentarité, solidarité, équilibre, harmonie devraient inspirer les relations entre les diverses administrations, les organismes aménageurs et les associations qui constituent l’armature institutionnelle de l’urbanisme. 1. Les administrations d’Etat • Le Ministère de tutelle — « Affaire d’Etat », l’urbanisme se voit enfin doté par la loi du 15 juin 1943 de services propres. Auparavant le Ministère de l’Intérieur avait ce domaine en charge. A l’origine, il n’y a pas de Ministère à part entière mais seulement une Délégation à l’équipement national avec une direction de l’urbanisme. Les services extérieurs, sous l’autorité d’un Inspecteur général, sont aménagés au niveau régional. — Le premier ministère spécifique, celui de la Reconstruction et de l’Urbanisme apparaît en 1944. Il est qualifié Ministère de la Construction en 1959 et devient le Ministère de l’Équipement, en 1966, lorsque les Travaux publics lui sont adjoints. — Entre 1978 et 1981, la brève expérience d’un super Ministère regroupant l’Équipement et l’Environnement prouve combien il est illusoire de vouloir concilier les « protecteurs et les aménageurs » en regroupant les structures, ce qui prive le plus fragile de ses pouvoirs d’opposition à l’égard du puissant rival sans encourager vraiment la coopération. — Depuis, un Ministère de l’Équipement et du Logement (terme préféré à celui de Construction) a en charge l’Urbanisme, auquel sont adjoints parfois d’autres domaines d’intervention, cf. Transports.
- 1 6 - Introduction — De nombreux Ministères sont concernés par les questions d’urbanisme : Environnement, Culture, Agriculture, Commerce et Industrie. — En 1991, un Ministère de la ville, devenu peu après secrétariat d’Etat, puis rattaché à un autre Ministère, a été mis en place chargé d’animer et coordonner l’action du gouvernement pour la préparation et la mise en oeuvre d’une « politique nationale de la ville et du développement social urbain ». Son existence et sa place au sein du gouvernement varient depuis. • Les directions centrales — Celle qui a le plus directement en charge les problèmes d’urbanisme est la Direction de l’aménagement et de l’urbanisme (D.A.U.). Elle résulte de la fusion en 1985 de la Direction de l’urbanisme et des paysages et de celle de l’Architecture. Réorganisée en 1987, elle accueille désormais une sous-direction horizontale chargée de l’assistance juridique et du contentieux. — Une autre direction intervient fréquemment, celle de la Construction, chargée de la politique du logement et de l’habitat. — En 1989, ces services se sont installés à l’Arche de la Défense. • Les structures de coordination — Certaines sont anciennes et concernent plus largement l’aménagement du territoire : Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (D.A.T.A.R.), Comité interministériel pour les problèmes d’aménagement du territoire et d’action régionale (C.I.A.T.). — D’autres, récentes, issues d’un décret du 28 octobre 1988, visent à regrouper autour du Premier ministre, qui préside ces organismes nouveaux, un dispositif missionnaire opérationnel prenant en compte non seulement l’aspect économique mais la dimension sociale du phénomène urbain. Un Conseil national des villes et du développement social urbain, un Conseil interministériel et une Délégation interministérielle composent ce dispositif. Ils suivent la préparation et l’exécution des « contrats de ville », prévus en 1992 et destinés à devenir l’unique cadre contractuel de la politique de la ville du IXe Plan (1994-1998). Enfin, certains organismes ont une vocation plus spécifique et technique et jouent un rôle consultatif important : Conseil national des Ponts et Chaussées, Commission nationale d’urbanisme commercial, Commission nationale des secteurs sauvegardés, Groupe central des villes nouvelles, Délégation à la rénovation des banlieues... • Les services déconcentrés de l’Etat On les rencontre à l’échelon régional et départemental : — Les structures régionales sont légères. Les Directions régionales de l’Équipement (D.R.E.) ont des tâches de réflexion et programmation. Deux autres directions spécialisées peuvent être amenées à intervenir : celle des Affaires culturelles (DR.A.C.), celle de Y Environnement (D.I.R.E.N.). Les premières ont en charge les monuments historiques, les secondes les sites et depuis la réforme du décret du 4 novembre 1991 des missions élargies dans le cadre de plans municipaux et départementaux de l’environnement. — Les Directions départementales de l’Équipement (D.D.E.) sont au contraire dotées de moyens puissants à la mesure de leurs compétences étendues : urbanisme, logement, mais aussi grands travaux d’infrastructure, constructions publiques, transports. On distingue généralement un groupe d’étude et de programmation (G.E.P.) chargé de l’étude des documents d’urbanisme et un groupe d’urbanisme opérationnel et construction, responsable des autorisations d’occupation du sol. Des antennes déconcentrées se rencontrent au niveau de l’arrondissement et dans un cadre pluricantonnal. — Les D.D.E. conservent leur mission traditionnelle d’aide technique rémunérée à la gestion communale. — Dans les lois de décentralisation un autre mode de collaboration a été prévu. Il s’agit de la mise à disposition gratuite de leurs services et de leur savoir-faire au profit des collectivités locales qui en feront la demande à la fois pour l’élaboration des documents d’urbanisme (art. L 121-2) et pour l’instruction des demandes d’autorisation d’utilisation du sol (art. L 421-2-6). Des conventions de mise à
- 1 8 - Introduction disposition passées entre le préfet et le maire officialisent cette collaboration. Les textes sont muets et la jurisprudence encore incertaine sur les partages de responsabilité dont la charge principale incombera vraisemblablement aux collectivités locales et non aux services de l’Etat, lesquels interviennent gratuitement et à la demande des autorités décentralisées. — La jurisprudence précise peu à peu comment doit s’opérer le partage de responsabilité entre les communes et les services de l’Etat. Bien que ces derniers interviennent gratuitement et à la demande des autorités décentralisées, ils ne peuvent être déchargés de toute responsabilité s’ils commettent des erreurs dans les avis qu’ils délivrent. Une faute simple devrait suffire, la mission de conseil n’étant pas particulièrement délicate à exercer (cf. C.A.A. Bordeaux, 8 avril 1993 ; responsabilité partagée par moitié entre l’Etat qui n’a pas délimité une zone de risque et la commune qui a délivré dans ce secteur à risque un permis de construire). 2. Les administrations locales décentralisées • Les structures régionales et départementales — S’ils possèdent peu de compétences décisionnelles propres, les départements et les régions peuvent d’une part allouer des aides financières aux communes pour leurs acquisitions foncières et leurs opérations d’aménagement, d’autre part demander à être associés à l’élaboration des S.D. et des P.O.S., les régions étant obligatoirement consultées sur la mise en place des S.D. dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, ainsi que sur le contenu des schémas de mise en valeur de la mer. — Par ailleurs, les départements disposent d’importants pouvoirs d’intervention foncière s’ils décident de la délimitation d’espaces naturels sensibles, zones à l’intérieur desquelles ils bénéficieront du droit de préemption et de ressources fiscales propres (taxe départementale des espaces naturels sensibles) pour financer les acquisitions.
- 1 9 - Droit de l’urbanisme — La loi du 3 janvier 1977 a institué des Conseils départementaux d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (C.A.U.E.) ayant pour mission de promouvoir la qualité de l’architecture, d’informer et conseiller gratuitement les particuliers et les collectivités locales quant à la qualité urbanistique et architecturale. Le caractère, dans certains cas, obligatoire de cette consultation a été supprimé. • Les structures communales — Dépositaires depuis 1983-1985 de très larges pouvoirs leur permettant de maîtriser la planification de leur sol, la délivrance des autorisations de construire, les opérations d’aménagement et les interventions foncières par l’usage du droit de préemption, les communes d’une certaine importance se sont dotées de services spécialisés qui, sous l’autorité d’un ingénieur, regroupent généralement un service de l’action foncière, un service des opérations d’urbanisme et un service des permis de construire. — Certaines agglomérations ont une Agence d’urbanisme, organisme parapublic à caractère mixte rassemblant des représentants des communes (en majorité) et des représentants de l’Etat. Ces agences réalisent des études préalables à l’élaboration des documents d’urbanisme et à la réalisation des opérations d’aménagement. Une trentaine sont en activité. — L’émiettement communal appelle des structures de regroupement. La mise en place des communautés de ville et des communautés de commune, prévues par la loi du 6février 1992 sur l’administration territoriale de la République devrait faciliter l’intercommunalité. * Les structures intercommunales de coopération — Cette coopération peut intervenir dans le cadre de structures traditionnelles : S.I.V.O.M., districts, communautés urbaines, regroupés sous la dénomination générique d’établissements publics de coopération intercommunale : E.P.C.I. — Elle peut faire appel à une structure, créée en 1983, nouvelle catégorie d’E.P.C.I. : le syndicat intercommunal d’études et de programmation,
- 2 0 - Introduction organisme temporaire plus spécialisé qui a compétence pour élaborer ou modifier les S.D. — Elle aide à la résolution des conflits pouvant survenir lors de l’élaboration d’un S.D. ou d’un P.O.S. La loi du 7 janvier 1983 a prévu dans chaque département une Commission de conciliation en matière d’urbanisme, composée de 6 élus communaux et de 6 personnalités qualifiées. Sur saisine des autorités publiques « associées » à l’élaboration des documents d’urbanisme qui auraient émis un avis défavorable au projet, ces commissions ont pour mission la recherche d’un accord, médiation amiable qui exclut un pouvoir de décision. Les cas de saisine demeurent rares.