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Droit de l’urbanisme 1re partie

mercredi 30 novembre 2011

PREMIÈRE PARTIE
La réglementation de l’urbanisme
Les sources du droit de l’urbanisme trouvent leur principal fondement dans des documents de planification désormais décentralisés pour les sources les plus immédiates. Intégré dans les perspectives d’aménagement du territoire, ce droit est nécessairement prospectif et évolutif. Une tendance, au demeurant pernicieuse, entraîne depuis quelques années les pouvoirs publics à multiplier les strates réglementaires lesquelles entremêlent leurs effets verticalement et horizontalement. Si cette sophistication est lestée de bonnes intentions : protéger le plus efficacement possible l’intégration harmonieuse des constructions dans l’espace, l’excès de documents de planification, généraux ou spécifiques, risque non seulement de compliquer inutilement les tâches des responsables de la mise en oeuvre de ces textes mais de favoriser les licences prises à leur égard. Il convient donc, une fois franchi l’obstacle du décryptage de dispositions souvent obscures et éparses, de dégager les grandes lignes directrices d’un droit au demeurant riche, ce qui est l’objet de cet ouvrage. Les contraintes apportées à l’utilisation des sols résultent soit de règles nationales (Chapitre I), soit de règles décentralisées d’origine le plus souvent communale (Chapitre II). Chapitre I Les règles nationales I - LES REGLES APPLICABLES A L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE 1. Les règles générales d’urbanisme A- Notion et objet Ces règles très diverses sont issues principalement du Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) et portent sur l’aspect extérieur des constructions et leur impact sur l’environnement, à l’exclusion de leur aménagement interne qui est régi par les règles générales de construction visées aux article R. 111 et suivant du code de la construction et de l’habitation. Sur le fondement législatif de l’article L. 111-1 du code de l’urbanisme, elles ont été fixées par décret, en particulier par celui du 7 juillet 1977, et sont codifiées aux articles R. 111-1 à R. 111-27 du même code. Afin de garantir leur application uniforme à l’ensemble du territoire national, ces règles se caractérisent par leur flexibilité. La plupart ne sont que supplétives et ne s’appliquent que dans les communes non dotées d’un P.O.S. Seules certaines concernant la sécurité et la salubrité sont d’ordre public. A l’exception des règles de prospect qui sont imperatives mais qui peuvent faire l’objet de dérogations, la plupart sont permissives et confèrent aux autorités compétentes un large pouvoir discrétionnaire pour refuser les permis de construire ou ne les accorder que sous réserve de prescriptions spéciales, elles-mêmes librement appréciées. La réglementation de l’urbanisme Par conséquent, s’agissant des règles permissives, le juge administratif exerce un contrôle restreint sur les octrois de permis et un contrôle normal sur les refus ; s’agissant des règles imperatives, il exercera un contrôle normal aussi bien sur les octrois que sur les refus. Le R.N.U. distingue 3 catégories de règles concernant : • La localisation et la desserte des constructions Ces règles sont pour la plupart permissives.
- La salubrité et la sécurité publique Le permis de construire pourra être refusé ou n’être accordé que sous réserve de prescriptions spéciales si les constructions « par leur situation ou leurs dimensions » sont de nature à leur porter atteinte (art. R. 111-2). Sont visés les risques spéciaux tels que les inondations ou les avalanches (art. R. 111-3), les nuisances graves telles que le bruit (art. R. 111-3-1), les servitudes non aedificandi à proximité des voies publiques (art. R. 111-5 et 6) : hors agglomération 50 mètres de part et d’autre de l’axe des autoroutes et 35 mètres de part et d’autre de l’axe des grands itinéraires. D’autre règles concernent l’assainissement et la distribution d’eau (art. R. 111-8 à 12).
- La protection du patrimoine écologique et culturel II s’agit d’éviter le « mitage » et les atteintes aux activités agricoles et forestières causées par des constructions de nature « à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants » (art. R. 111- 14-1). Ce souci de protection concerne aussi les atteintes à la conservation ou à la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques (art. R. 111-3-2). Et toutes conséquences dommageables pour l’environnement (art R. 111-14-2).
- La réalisation d’équipements collectifs Les constructeurs doivent participer à la réalisation de certains équipements collectifs, sauf à se heurter à un refus de permis de construire. Il peut s’agir de travaux de voirie ou d’installation de réseaux divers (art. R. 111-8 à 12), de la
- 2 7 - Droit de l’urbanisme création de voies de desserte ou d’aires de stationnement (art. R. 111-4), de jeux, de loisirs ou d’espaces verts (art. R. 111-7). Dans un but de protection des deniers publics, l’article R. 111-13 vise les constructions qui nécessiteraient des équipements publics trop coûteux ou hors de proportion avec les ressources actuelles de la commune ou qui entraîneraient un surcroît important des dépenses de fonctionnement des services publics.
- L’aménagement du territoire Aux termes de l’article R. 111-15, le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que réserve de prescriptions spéciales si les constructions objet du permis compromettent la politique d’aménagement du territoire définie par des directives nationales approuvées par décret. On peut s’étonner que cet article soit toujours inclus dans le R.N.U., alors que des lois d’aménagement et d’urbanisme dotées d’une autorité législative spécifique se sont substituées à ces directives, celles-ci ayant cessé d’être en vigueur le 1er octobre 1987. •L’implantation et le volume des constructions II s’agit de dispositions imperatives énoncées aux articles R. 111-16 à 19. Elles sont susceptibles de dérogation et relatives au prospect. Elles présentent un caractère technique : les distances à respecter entre les bâtiments sont de 4 mètres minimum sur un même terrain et de 3 mètres minimum par rapport aux fonds voisins ; la distance par rapport aux voies publiques doit être supérieure ou égale à la hauteur du bâtiment. Le but recherché est la préservation de l’ensoleillement et de la vue par le respect d’un minimum de distance entre les constructions et d’une proportionnalité entre leur hauteur et les limites séparatives des voies et propriétés voisines. •L’aspectdes constructions Si les articles R. 111-22 à 24 contiennent des dispositions secondaires (hauteur, harmonie des façades, aspect des murs séparatifs), l’article R. 111-21 mérite une
- 2 8 - La réglementation de l’urbanisme attention particulière. Il s’agit de la disposition d’ordre public la plus permissive du R.N.U. qui confère à l’autorité compétente un large pouvoir d’appréciation dans un domaine sensible. Cet article dispose que « le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Les sites visés n’ont pas à faire l’objet d’une protection particulière au titre des monuments historiques ou des sites. Il est à noter que le « volet paysager » de la demande de permis de construire résultant de la loi « paysages » du 8 janvier 1993 et de son décret d’application du 18 mai 1994 devrait permettre à l’autorité compétente de mieux apprécier l’insertion du projet dans le site. Le dossier de demande doit en effet comporter, en particulier, la production de vues en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au terrain et le traitement des espaces extérieurs, deux documents photographiques visant à situer le terrain dans le paysage proche et lointain, un document graphique mettant en évidence l’insertion de la construction dans l’environnement, son impact visuel et le traitement des accès et abords, et une notice explicative de l’impact visuel du projet. En raison du large pouvoir discrétionnaire conféré à l’autorité compétente, l’article R. 111-21, article le plus « esthétique » du code de l’urbanisme, permet au juge administratif de sanctionner les erreurs manifestes d’appréciation commises dans l’appréciation d’une condition légale flexible liée à l’esthétique, notion imprécise sur le plan juridique. Pour des exemples d’annulation : CE. 9 mai 1979, « S.C.I. Résidence de Castellón » : erreur manifeste dans l’octroi d’un permis pour 300 logements au bord d’un lac artificiel dont l’aspect sauvage devait être préservé ; CE. 27 décembre 1984, « Virag » ; erreur manifeste dans l’autorisation de 147 logements en zone urbaine mais à proximité d’un site inscrit ; CE. 21 juillet 1989, « Syndicat de défense du Cap d’Antibes » : erreur manifeste dans
- 2 9 - Droit de l’urbanisme l’octroi d’un permis pour un immeuble de 20 000 m2 près du site exceptionnel du Cap d’Amibes ; CE. 3 février 1992, « Commune de Saint-Pierre d’Oléron » : erreur manifeste dans l’autorisation d’une dizaine de maisons individuelles dans un site littoral protégé. Les annulations de permis demeurent moins fréquentes que celles des refus de permis, qui font l’objet d’un contrôle normal permettant au juge de ne pas limiter ses pouvoirs à la sanction de l’erreur manifeste d’appréciation. En tout état de cause, l’article R. 111-21 ne peut être utilisé pour refuser un permis sur le fondement de motifs étrangers à l’insertion dans le site tels que des motifs économiques ou d’intérêts privés : CE. 11 janvier 1981, « Allard », CE. 14 novembre 1984, « Paillard » et CE. 29 décembre 1993, « Montagne » : des inconvénients de voisinage (privation de vues pour les propriétés riveraines) ne constituent pas une atteinte aux lieux avoisinants au sens de l’article R. 111-21. B- Mise en oeuvre Sous l’empire du droit applicable antérieurement aux lois de décentralisation, certaines communes (surtout les communes rurales) se dotèrent de cartes communales qui précisaient les modalités d’application du R.N.U. Cette demande ayant été encouragé par le Ministère, le nombre de ces cartes passa de 2 500 en 1977 à plus de 6 000 en 1982. Dans un arrêt du 29 avril 1983, « Ass. de défense des espaces ruraux et naturels de la commune de Regny », le Conseil d’Etat leur reconnut la valeur de directives : dépourvues de caractère réglementaire, ces cartes ne pouvaient faire directement l’objet de recours mais leur contenu pouvait être opposé à l’administration à l’occasion d’une mesure d’application individuelle (autorisation de construire notamment). La loi du 7 janvier 1983 a lié ces documents à la règle de la constructibilité limitée. Celle-ci avait pour finalité d’inciter les communes à se doter d’un P.O.S. en énonçant le principe d’inconstructibilité en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune. Ce principe était assorti de nombreuses exceptions et avait ses effets suspendus dans les territoires couverts par les M.A.R.N.U.
- 3 0 - La réglementation de l’urbanisme (Modalités d’application du R.N.U.), nouvelle dénomination des cartes communales, et dotées d’une nature et d’effets juridiques identiques à ceux des cartes. Toutefois, les M.A.R.N.U. ne pouvaient être établies que dans les communes ayant prescrit un P.O.S. La loi du 19 août ¡986 a supprimé ce lien avec la règle de constructibilité limitée et les M.A.R.N.U. peuvent être élaborées même en l’absence de P.O.S. Seule la renonciation aux M.A.R.N.U. entraîne le retour à cette règle. Une pérennité est même permise puisque le conseil municipal peut tous les 4 ans confirmer les M.A.R.N.U. Comme le précise la circulaire du 9 novembre 1987, les M.A.R.N.U. ne sont plus une étape préparatoire à l’adoption d’un P.O.S. mais des règles du jeu volontaires afin de faciliter la tâche des communes et des services de l’Etat dans l’instruction des autorisations individuelles. Résultant d’une concertation volontaire entre les communes et l’Etat, les M.A.R.N.U. ont été considérées par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 22 juillet 1992, « Syndicat viticole de Pessac » comme des actes faisant grief, opposables aux tiers.